Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach - zuletzt in seiner Entscheidung vom 23.11.1988 (Rastede, BVerfGE 79, 127, 149) - ausgesprochen, daß Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit seit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes von der Tendenz bestimmt sind, unter Zurückdrängung des bürokratisch-autoritativen Elements dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger wieder erhöhte Geltung zu verschaffen.
Der Beitrag zeigt, wie eine Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger bei der Entwicklung der Gemeinde sowie der Modernisierung der Kommunalverwaltung sich gestalten könnte.
Verwaltung 2000 war die Leitvorstellung vieler Reformvorhaben und -kommissionen in den letzten Jahren. Bürgerinnen und Bürger kamen in diesen Reformkonzepten selten vor. Manche entschuldigten dies mit dem Hinweis, daß eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung ja auch dem Bürger als Steuerzahler und Leistungsempfänger zugute komme. Andere verfuhren schlicht nach dem Grundsatz: Die deutsche Verwaltung funktioniert eigentlich ganz gut - das einzige, was stört, ist der Bürger!
Der Bürger ist jedoch mehr als Steuerzahler oder Leistungsempfänger. Er begegnet Staat und Kommune in vielfältigen Rollen und Situationen. Sein Verhältnis zu Staat und Kommune ist indes in verschiedener Hinsicht gespalten, der Umgang mit dem Bürger wird aus der Sicht der staatlichen und kommunalen Repräsentanten immer schwieriger.
Bei meinen verschiedenen Veranstaltungen zur Staatskommunikation(1) habe ich immer wieder festgestellt, daß dieser Begriff auch bei jungen Menschen, die im demokratischen Gemeinwesen aufgewachsen sind, Irritationen auslöst. In vielen Fällen wird der Staat noch als obrigkeitlich und bedrohlich betrachtet. Der Bürger will am liebsten nichts mit dem Staat zu tun haben. Er fremdelt gegenüber dem Staat und hält ihn am liebsten fern.
Wie anders klingt da der Leitspruch der friedlichen Revolution in der ehemaligen DDR: Wir sind das Volk!, den auch der ehemalige Bundespräsident von Weizsäcker bei seinem Vortrag auf dem letzten evangelischen Kirchentag in Hamburg aufgegriffen hat. In einem demokratischen Gemeinwesen existiert der Staat nicht aus sich selbst heraus und auch nicht von göttlichen oder kaiserlichen Gnaden, sondern nur durch und mit seinen Bürgerinnen und Bürgern. Dies gilt umso mehr für Kommunen, die den alltäglichen Lebensraum des Bürgers darstellen und in denen er dem Staat unmittelbar begegnet. Die Stadt, das sind wir selbst!
Eine zukunftsorientierte Entwicklung der Kommunalverwaltung muß daher dem Bürger Chancen zur Identifikation und Integration bieten. Die Stadt muß für ihn und für sie begreifbar werden in dem Sinne, daß vielfältige Angebote für unterschiedliche Erfahrungen, Anschauungen und Zugänge vorhanden sein müssen. Dabei stellt Begreifen keinen Zustand oder abgeschlossenen Prozeß im Sinne von "alles im Griff" dar, sondern ein kontinuierliches Erleben.
Faith Popcorn(2) hat das Cocooning, den Rückzug in die private Lebenssphäre, ins öffentliche Bewußtsein gehoben. Das Magazin "Focus" hat in jüngster Zeit mit der Reportage "Ein Volk auf dem Ego-Trip" nachgelegt.(3) Danach belege eine große Umfrage, die Deutschen zögen sich immer mehr ins Private zurück, Solidarität sei out.
Anderes wird dagegen aus den USA berichtet. "Jenseits des Egoismus-Prinzips", wie Amitai Etzioni(4) sagt, suchen Menschen konkrete Verantwortungsrollen, in denen sie ihren staatsbürgerlichen Muskel und ihre soziale Verantwortung leben können. Eine neue Bürgerqualität, die sich in öffentlichen Dialogen und Gemeinschaftsforen artikuliert, wird festgestellt. "Citizen action" wird dabei als höchst effektive Kraft zur Modernisierung von Verwaltungen angesehen. Sie sei nicht nur gut für das System, sondern vor allem gut für den Bürger.(5) Noch weitergehend wird die öffentliche Sphäre sogar als Energiefeld zur Revitalisation der staatlichen Institutionen angesehen.(6)
Schon 1990 legte in Großbritannien eine Kommission über Citizenship einen Bericht ab, der sich mit dem Verhältnis der Verwaltung zum Bürger beschäftigte.(7) 1991 folgte eine "Citizen's Charter", die die Rechte des Bürgers gegenüber der Verwaltung ausdrücklich garantierte und erweiterte. Frankreich und Belgien erließen 1992 ähnliche Garantiezusagen, vor allem in Hinblick auf Qualitätsstandards der Verwaltung gegenüber dem Bürger.(8) Gegenwärtig werden vor allem in Großbritannien und Skandinavien weitreichende Ansätze entwickelt, die stärker partizipationsorientiert sind und dezentral ansetzen.(9) "Rethinking Citizenship"(10) lautet der Ansatz, der die Wünsche der Bürgerinnen und Bürger nach mehr Engagement und Beteiligung an der Gestaltung des Gemeinwesens einbezieht.
Für Deutschland hat Helmut Klages(11) nachgewiesen, daß individuelle Selbstentfaltung und soziale Verantwortung einander keineswegs ausschließen. Der von Wertewandel gekennzeichnete "statistische Durchschnittsmensch" sei umso mehr bereit und in der Lage, Verantwortung zu übernehmen,
- je mehr er dies auf dem Hintergrund persönlichen Dafürhaltens als sinnvoll empfinden könne,
- je mehr ihm dies Selbsterlebens- und Selbstdarstellungschancen vermittele,
- je mehr Selbstbestimmung und Handlungsspielraum ihm dabei gewährt werde,
- je mehr er dies als "persönlich bereichernd" empfinden könne,
- je mehr persönlich befriedigende, informale Kommunikation ihm dabei ermöglicht werde und
- je mehr ihn die damit verbundene Aufgabe persönlich "interessiere".
Verantwortungsübernahme könne unter diesen Bedingungen danach selbst zu einem der Attribute der Selbstentfaltung werden. Wer Verantwortung übernehme, könne mehr vom Leben haben. Es geht also darum, den "Bürger aus der Burg" zu holen, ihm Chancen und Angebote für eine aktive Teilnahme an der Gestaltung des Gemeinwesens zu vermitteln.
Als ich vor nahezu zwanzig Jahren empirische Untersuchungen zu den politisch-demokratischen Folgen der kommunalen Gebietsreform durchführte,(12) hatte ich in einem eingemeindeten Dorf ein interessantes Erlebnis. Ein Bürger erzählte mir, früher habe er die Straße vor seinem Haus noch selber gekehrt. Jetzt sei man aber eingemeindet, also städtisch, und deshalb habe er Anspruch darauf, daß die städtische Kehrmaschine genauso in seiner Straße vorbei fahre, wie dies in der Innenstadt der Fall sei. Schließlich zahle er dafür ja seine Steuern.
Auf diese Weise ist der Ruf nach "Vater Staat" in vielen Fällen, nicht nur bei Unglücken und Katastrophen, lauter geworden, die Ansprüche sind gewachsen. Vieles könnte man selber machen oder gemeinschaftlich in kleinen Lebenskreisen organisieren,(13) auch private Vorsorge wäre häufig möglich, anstatt gleich nach dem Staat zu rufen. Zumeist wird nicht gesehen, daß mit der Zunahme staatlicher Tätigkeiten auch die Belastungen durch Steuern und Abgaben steigen.
"Der Gebühren-Bürger in der Zange"(14) heißt es dann. Die Städte werden als "Verschwender der Nation" angeklagt.(15) Diese wiederum verweisen auf Vorgaben und Belastungen durch Bund und Land. So wird der schwarze Peter hin- und hergeschoben.
Vielfach wird auch gefragt, ob nicht mehr Dienstleistungsorientierung und mehr Serviceorientierung in der Verwaltung letztlich zu mehr Personalkosten und damit auch zu größeren Belastungen für den Bürger führen. Andererseits überlegen manche Kommunen, den Bürger in die Leistungserstellung einzubeziehen, um Verfahren zu vereinfachen und Kosten zu sparen. Ähnlich wie beim Geldabheben von der Bank oder beim Lösen einer Fahrkarte bei der Bundesbahn sollen die Einzahlung der Gebühren nicht mehr beim Kassenbeamten oder die Bestätigung des Antrageingangs nicht mehr durch den Sachbearbeiter, sondern am Automaten erfolgen.
Umgekehrt wird in Diskussionen zur Weiterführung des Bürgeramtsmodells überlegt,(16) dem Bürger eine umfassende Betreuung seiner Anliegen als ein Stück Lebenshilfe anzubieten. Diese soll nicht nur eine "Diagnose" seiner Probleme und seiner Anliegen, sondern auch eine ganzheitliche "Therapie" in Form eines Servicepaketes umfassen. Dies geht bis zur Vorstellung, daß der Bürger in einem bestimmten Rhythmus in ein Bürgerbüro kommt und unter Ausschöpfung aller kommunaler Kompetenzen von einem Bearbeiter eigener Wahl umfassend betreut wird.
Visionen der "Telematiccity " oder der "Intelligentcity" zeigen uns den Bürger, der vom Heimarbeitsplatz aus seine Steuern bezahlt, seine Eintrittskarte für das städtische Schwimmbad löst, seine Informationen über die letzte Gemeinderatssitzung einholt oder über den Bildschirm in das neu zu beplanende Baugebiet einsteigt, um sich die zukünftige Beschaffenheit und Bebaubarkeit seines Grundstücks anzuschauen.
Nur ein Teil der Bürger kann und will indes mit Telekommunikation und Multimedia seine bürgerlichen Rechte wahrnehmen. Befürchtungen der sog. Zwei-Drittel-Gesellschaft machen erneut, diesmal mit anderem Inhalt, die Runde. Der "gläserne Bürger", der mit all seinen Daten per Chip verfügbar und auswertbar wird, wird erneut beschworen. Wie kann man HighTech so gestalten, daß die kommunale Datenautobahn möglich und nutzbar wird, ohne High Touch, den lebendigen Bezug zur Gemeinde und Gemeinschaft zu verlieren?
5. Von Bürgerrechten über Bürgerpflichten zu Bürgerverantwortung
Nicht zuletzt unter dem Eindruck der engen Kassen wird neuerdings zunehmend darauf verwiesen, daß der "Kunde" Bürger ein "politisches Wesen" mit Rechten und Pflichten in der kommunalen Gemeinschaft sei. Das Rathaus sei eben kein Kaufhaus!(17) Im kommunalen Bereich wird auf die Verpflichtung des Bürgers hingewiesen, öffentliche Einrichtungen als Nutzer pfleglich zu behandeln oder als Sozialhilfeempfänger zumutbare gemeinnützige Arbeit zu leisten. Sogar im verfassungsrechtlichen Bereich hat man neuerdings die Grundpflichten des Bürgers neben den Grundrechten wieder entdeckt.
Welchen Bürger wollen wir? Das Thema der Tagung der "Deutschen Staatsrechtslehrer" 1995 weist insofern den Weg: Bürgerverantwortung im demokratischen Verfassungsstaat. Die Rolle des Bürgers im demokratischen Gemeinwesen ist keine Einbahnstraße, weder in die eine noch in die andere Richtung. Der Dienstleistungsorientierung der Verwaltung sowie einem integrativen Verwaltungshandeln auf der einen Seite entspricht auf der anderen Seite eine Rücksichtnahme und Förderung der Interessen der staatlichen und kommunalen Gemeinschaft. Bürger 2000 heißt, daß Verwaltungsmodernisierung nicht ohne oder gegen, sondern nur mit dem Bürger geschehen kann.
Nach einer kürzlich durchgeführten Umfrage des "Deutschen Städtetages" zur Modernisierung/Umstrukturierung der Verwaltung sind derzeit 140 Städte mit Modernisierungsmaßnahmen befaßt. Als Hauptgründe für diese Maßnahmen werden von mehr als der Hälfte dieser Städte auch die Kritik der Bürger an der Verwaltung sowie die mangelnde Kundenorientierung genannt. Ganz überwiegend wird als Hauptziel die Umgestaltung der Verwaltung zu einem effizienten Dienstleistungsunternehmen bezeichnet. Als zweitwichtigstes Ziel folgt die Erhöhung der Bürgerfreundlichkeit bzw. der Kundenorientierung, danach die Sicherstellung von Verwaltungsleistungen trotz knapper finanzieller Mittel bzw. die Haushaltskonsolidierung.
Die Schwerpunkte der Modernisierungs-/Umstrukturierungsaktivitäten werden im Haushalts- und Rechnungswesen, bei Personal und Organisation, bei der kommunalen Beteiligungssteuerung sowie im Verhältnis zwischen Rat und Verwaltung gesehen. Schwerpunkte bei der Kundenorientierung bzw. der Bürgerintegration wurden nicht genannt oder auch nicht erfragt. Auffallend ist weiterhin, daß bei den Methoden der Modernisierung/Umstrukturierung vielfältige personal- und organisationsorientierte sowie betriebswirtschaftliche Ansätze angegeben wurden, die Einbeziehung der Bürger in Modernisierungsmaßnahmen der Verwaltung jedoch offensichtlich kein Thema ist. Lediglich bei den Problemen bzw. Hindernissen werden Vorbehalte "der Politik", also wohl des Rates, erwähnt. Dies läßt erkennen, daß Verwaltungsmodernisierung weithin als reine Binnenveranstaltung der Verwaltung betrachtet wird, die allenfalls hie und da unter Beteiligung des Rates geschieht.
Nun mag man einwenden, daß das den Bürger im allgemeinen auch weniger interessiere, wie die Verwaltung ihre Leistungen erstellt oder anbietet, wichtig sei für ihn allein, daß sie in ausreichender Zahl und Qualität vorhanden seien. Schließlich zeige auch der relativ geringe Besuch bei Ratssitzungen, daß die allgemeinen Angelegenheiten der Gemeinde den Bürger nicht interessierten, solange er nicht persönlich betroffen sei. Vielleicht liegt dies aber auch nur an der mangelnden Attraktivität von Ratssitzungen und wahrscheinlich wird das Interesse an Verwaltungsleistungen auch umso mehr steigen, je enger die öffentlichen Kassen und der private Geldbeutel werden und je mehr es darum geht, angesichts der knappen Ressourcen eine angemessene Verteilung und einen sinnvollen Einsatz der Mittel zu erzielen.
Aus der Sicht der Ökonomen tendieren Bürger, Bürokraten und Politiker dahin, möglichst viele, der Eigenschaft nach reine private Güter, als öffentliche Güter zu erhalten bzw. anzubieten. Da nach der Theorie der Bürokratie der Umfang des verwalteten Budgets sowie die Anzahl des untergebenen Personals entscheidende Wohlfahrtsfaktoren der Bürokraten seien, tendierten Bürokraten zu einem möglichst vielfältigen und hohen Angebot an öffentlichen Gütern. Viele Bürger sehen nur den Nutzen, den sie aus den öffentlichen Gütern ziehen, und vergessen die Kosten, die sie nur indirekt zu tragen haben. Sie sehen ihre Wohlfahrt unmittelbar durch ein vielfältiges Angebot an öffentlichen Gütern vermehrt. Deshalb sind auch Politiker häufig bemüht, den Bürgern, wo möglich, öffentliche Güter zur Verfügung zu stellen, da diese Aktivitäten ihr Ansehen und die Wahlchancen bei der nächsten Wahl verbessern.(18)
Ökonomen stehen diesen öffentlichen Gütern skeptisch gegenüber, da sie in vielen Fällen von der optimalen Allokation abweichen und auch die Verteilungssituation verschlechtern können. Aus ökonomischer Sicht wird deshalb immer häufiger gefordert, die Vielzahl der vom Staat angebotenen öffentlichen Güter zu reduzieren und zu privaten Gütern zu machen. Im Zusammenhang mit Diskussionen um Lean Management und Schlanken Staat heißt das vor allem eine Beschränkung auf die Kernaufgaben des Staates, zumindest aber eine Reduzierung der Fertigungstiefe durch Auslagerung von Teilschritten bzw. Randbereichen der Leistungserstellung.
Weniger Staatsaufgaben führen zu weniger Personal und damit zu geringeren Personalkosten, die wiederum die Steuerlasten der Bürger mindern. Sobald indes Diskussionen über Verschlankung und Privatisierung beginnen, löst dies bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern im öffentlichen Dienst Widerstände und Ängste um ihre Arbeitsplätze und den Erhalt ihrer wohlerworbenen Rechte aus. Dabei ist in den meisten Fällen zumindest eine faktische Unkündbarkeit vorhanden. Doch auch wenn es nur um die natürliche Fluktuation geht, führt dies zur Sorge um Leistungsverdichtung und Leistungsstreß. Gewerkschaften beeilen sich daher bei vielfältigen Modernisierungsvorhaben, Vereinbarungen mit der Verwaltungsspitze abzuschließen, daß keine betriebsbedingten Kündigungen erfolgen und die Betroffenen bei allen Veränderungsprozessen einbezogen werden.
Andererseits wird darauf hingewiesen, Privatisierung könne auch zu einer Verteuerung von Leistungen führen, da private Unternehmen darauf angewiesen seien, Gewinne zu erzielen. Ebenso könne dies zur Folge haben, daß Private sich nur die Rosinen herauspickten, für den Staat aber die unrentablen Resttätigkeiten übrigbleibten. Beides sei letztlich auch nicht zum Nutzen des Bürgers. Sicher ist Privatisierung kein Allheilmittel, vielmehr ist jeweils eine sorgfältige Bilanz von Vor- und Nachteilen eines öffentlichen bzw. privaten Angebots erforderlich. Öffentliche Monopole dürfen nicht durch private Monopole ersetzt werden. Vielmehr ist Markt und Wettbewerb zu schaffen, auch zwischen öffentlichen und privaten Angeboten, solange es sich nicht um verfassungsrechtlich ausdrücklich dem Staat vorbehaltene Aufgabenerfüllung handelt.
Dazu muß aber die öffentliche Verwaltung zunächst wettbewerbsfähig gemacht werden. Deshalb bedarf es einer Modernisierung ihrer Strukturen und Abläufe einschließlich der erforderlichen rechtlichen Grundlagen, insbesondere im Haushalts- und Dienstrecht. Bei der Bewertung und Verbesserung von Verwaltungsleistungen hinsichtlich Preis und Qualität, auch in Konkurrenz zu privaten Angeboten, sollten die Bürger verstärkt einbezogen werden. Sodann obliegt es den politisch Verantwortlichen, zu entscheiden, ob im Einzelfall das öffentliche oder private Angebot den Vorzug verdient.(19)
In jüngster Zeit ist zu beobachten, daß manche Kommunalverwaltungen das Leitbild Dienstleistungsunternehmen über die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente hinaus konsequent in Richtung einer angebots- und marktorientierten unternehmerischen Verhaltensweise weiterdenken. Insbesondere die Vereinbarung von Zuschußbudgets regt zur Erzielung eigener Einnahmen an. Die Schaffung von Anreizen in der Weise, daß managementbedingte Mehreinnahmen oder Minderausgaben ganz oder teilweise der eigenen Einheit zur Wiederverwendung verbleiben bzw. sogar in Form von Leistungszulagen bzw. -prämien dem einzelnen zugute kommen, setzt dabei erhebliche Kreativität und Intelligenz bei den Mitarbeitern frei.
Solches unternehmerisches Denken ist nicht nur eigenmotiviert, sondern kann auch dem jeweiligen Bürger als Kunden Vorteile verschaffen, etwa wenn in Heidelberg versucht wird, die Kfz-Zulassungsstelle mit einem kommunalen Schilderverkauf zu verbinden, oder im Rhein-Sieg-Kreis von manchen Gemeinden Eheschließungen auch an Samstagen außerhalb der üblichen Öffnungszeiten der Standesämter gegen eine Servicepauschale angeboten werden.
Allerdings müssen in beiden Fällen erst rechtliche Hindernisse überwunden werden. Im ersten Fall klagte der betroffene private Konkurrent, im zweiten gelangte der Oberkreisdirektor zusammen mit der Bezirksregierung und dem Innenministerium zur Auffassung, daß eine Gebühr vorliege, für die keine Rechtsgrundlage bestehe, so daß die Servicepauschale unzulässig sei. Dies gelte wegen der abschließenden öffentlichen Regelung auch für den Fall, daß sie als privatrechtliche Vereinbarung oder als öffentlich-rechtlicher Vertrag gedacht sei.
Mehrere Kommunen sind inzwischen dabei, das bei Modernisierungsvorhaben erworbene Know how zu vermarkten. Erfahrungsberichte werden häufig nur noch gegen Entgelt abgegeben. In Form von GmbH's werden eigene Software-Lösungen angeboten oder Kommunalberatungen durchgeführt. Verwaltungen lernen also schneller, als manche denken!
Neuerdings haben sich auch einige Kommunen in der Telekommunikation engagiert und bieten eigene Netze an. Entsprechende Pilotprojekte gibt es in Köln, Düsseldorf und Nürnberg. Kleine und mittelständische Unternehmen laufen dagegen Sturm, wenn sie auf diese Weise gegen die öffentliche Hand antreten müssen.(20) Ihr Argument, damit wären sie gezwungen, mit ihren Steuern die eigene Konkurrenz zu finanzieren, läßt sich nicht ganz von der Hand weisen.
Der Deutsche Städtetag hält solche Bedenken für nicht berechtigt.(21) Es gehe den Kommunen nicht darum, Geld zu verdienen, die Telekommunikation sei ein wichtiger Standortfaktor für die Städte. So wie die Kommunen seit 1000 Jahren Straßen bauten, könne es ihnen nicht verwehrt werden, sich um diesen wichtigen Teil der Infrastruktur zu kümmern. Das sei ein Element der kommunalen Wirtschaftsförderung. Ob die Gemeindeordnungen der Länder eine solche Betätigung der Kommune zulassen, ist umstritten. Vor allem die Subsidiaritätsklausel in den meisten Gemeindeordnungen steht solchen und ähnlichen Bestrebungen (noch) im Wege.
Eine endgültige Entscheidung muß noch gefunden werden, in welchen Fällen der Staat (steuerfinanziert) als Mitspieler und Konkurrent am Markt tätig werden darf, um mit den dabei erzielten Einnahmen quasi im Querverbund anderweitig nicht finanzierbare staatliche Leistungen zu subventionieren, oder ob er sich einer solchen Konkurrenz generell enthalten muß und nur als Garant einer sozialstaatlich orientierten Grundversorgung auftreten, sich dabei aber auch vielfach auf Unrentables beschränken muß.
Angesichts der neueren Aktivitäten mancher Kommunen ist insofern für die Zukunft eine Harmonisierung betriebswirtschaftlicher sowie ordnungs- und sozialpolitischer Gesichtspunkte erforderlich. Zumindest sollten dabei Wettbewerbsverzerrungen auf der einen oder anderen Seite, etwa durch steuerliche Vor- oder Nachteile, ausgeschlossen werden. Soweit dies jedoch zu einer Mehrwertsteuerpflicht von Kommunen bei öffentlichen Ver- und Entsorgungsleistungen führen soll, wehren sich Kommunen mit dem Argument, dies führe zu einer Verteuerung der Leistungen für den Bürger.
Viele Kommunen schließen unter dem Druck der leeren öffentlichen Kassen Einrichtungen und verzichten auf Leistungen. In der eigenen Verwaltung werden Stellenkürzungen oder Wiederbesetzungssperren verordnet. Dieses "Management by Rasenmäher" ist schnell wirksam und tut allen gleichmäßig weh. Es ist aber nicht sehr intelligent, da politische Wertentscheidungen auf diese Weise vermieden werden. Unglücklicherweise wird dieses Verhalten auch durch ständige Appelle der Bundesbank zu strikter Ausgabendisziplin unterstützt.
Es gibt aber auch andere Beispiele. Mehrere Städte und Gemeinden, wie etwa Schloß Holte-Stukenbrock oder Schmallenberg, haben gezeigt, wie statt einer bloßen Defensivstrategie im Sinne eines blinden Streichkonzertes oder einseitigen "Kaputtsparens" unter Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger neue intelligente Lösungen möglich sind.
Auch die Privatwirtschaft gelangt zunehmend zu der Einsicht, daß durch eine Konzentration auf Kernkompetenzen zwar die augenblickliche Krise der betroffenen Industriebranchen abgewendet werden kann, daß aber nur ein neuer Aufbruch in neue Märkte mit innovativen Produkten zu mehr Arbeitsplätzen und langfristig zu einer Sicherung des Industriestandortes Deutschland führt. Deshalb, so der Vorstand für Forschung und Technik der Daimler Benz AG, Weule,(22) werde auch eine moderne, nach allen Regeln des Lean Management eingerichtete Fabrik heute zwar sicher effizient Produkte erzeugen, sie werde aber in wenigen Jahren chancenlos sein, wenn sich nicht rechtzeitig alle Beteiligten Gedanken über neue Produkte und Ideen machten. Was fehle, sei somit eine innovationsfreundliche Kultur - eine Kultur des Zusammenarbeitens.
Die große Kunst und herausfordernde Aufgabe für Unternehmer werde es sein, der "Lean-Kultur" eine zweite Kultur an die Seite zu stellen, eine zielorientierte, innovationsfördernde Dialogkultur. Übertragen auf die öffentliche Verwaltung heißt das, nicht nur die Mitarbeiter der Verwaltung, sondern auch die Bürger als "Mitarbeiter des Gemeinwesens" in die Suche nach intelligenten Lösungen einzubeziehen, ihr Ideen- und Energiepotential bei der Suche nach Wegen aus der Krise und zu einer Stärkung und Weiterentwicklung der kommunalen Selbstverwaltung zu nutzen.
Bei einer Umfrage des Emnid-Instituts nach Einsparungsmöglichkeiten der öffentlichen Haushalte forderten 71 % der Befragten, das Personal in den Rathäusern abzubauen, zugleich aber auch 70 %, die Anzahl der Gemeindevertreter zu vermindern. "Die da bei der Stadt" werden somit aus Bürgersicht in einen Topf geworfen. Der "Eintopf der Offiziellen" steht dann als Experten für Gemeinwohl den Bürgern als vermeintlichen Laien gegenüber.
Häufig hat man den Eindruck, daß etwa Bauplaner oder Sozialarbeiter im Gespräch mit Bürgern die Definitionsmacht oder gar einen Alleinvertretungsanspruch geltend machen und bestimmte Entscheidungen als angeblich allein mögliche vorgeben. Dies wirkt auf Beteiligungswillige nicht selten abstoßend, zumindest aber besserwisserisch.
Eine moderne Kommunalverwaltung weiß dagegen, daß viele Entscheidungen, die Stadt betreffend, zunehmend außerhalb des Rathauses fallen. "Stadtmacher" sind nicht allein die offiziellen Vertreter. Vielmehr gilt: Ohne Bürger ist keine Stadt zu machen!
Wer A wie Amt sagt, muß auch B wie Bürger sagen. Zunehmend wird eine Bürgeröffentlichkeit in operativen Qualitätsfragen der Verwaltung gefordert. Die Bürger werden als Leistungsverstärker(23) angesehen. Ich habe dazu den Ausdruck eines "bürgergesteuerten Verwaltungscontrollings"(24) benutzt. Dies heißt, daß eine Abstimmung zwischen Wünschen und Interessen der Bürger einerseits und Leistungsangebot und Qualitätsstandard der Verwaltung andererseits durch Kommunikation zwischen den Partnern erfolgen muß.
Gelingt es auf diese Weise, die Bürger als Organisationsbaustein der kommunalen Selbstverwaltung zu nutzen, werden Effizienz und Demokratie keinen Gegensatz darstellen. Die Stadt wird als Gemeinschaftsaufgabe von Offiziellen und Bürgern verstanden, bei deren Bewältigung Expertenwissen mit Alltagswissen verknüpft wird.
Die Sphären der Bürgermitwirkung am Bau der Stadt lassen sich wie folgt unterscheiden:
- Demokratische Eigenleistungen der Bürger beim Bau der Stadt in Form von Selbstverwaltung in kleinen Lebenskreisen.(25) Dabei wird aus dem Heimwerker ein Gemeinschaftswerker beim Bau des Gemeinschaftshauses Stadt.
- Administrative Begegnung und Zusammenarbeit.(26) In diesem Bereich erscheint der Bürger als Kunde bei der Benutzung öffentlicher Einrichtungen und der Entgegennahme öffentlicher Leistungen.
- Politisch-demokratische Mitgestaltung bei der strategischen Stadtentwicklung.(27) Dazu zählt die Mitwirkung im Gemeinderat, in Zukunftswerkstätten, Planungszellen, Projektgruppen oder sonstigen Gremien.
Diese Dimensionen der Bürgermitwirkung entfalten sich in folgenden Anwendungsfeldern:
Um den Bürger zum Bürger zu befähigen, ist ein qualifiziertes Informationsangebot erforderlich. Dieses soll den Bürger in seiner Lebenswelt abholen und ihn zum Mitspielen auffordern. Ich habe dazu vorgeschlagen,(28) einen "Bürgerpaß" einzuführen, der wie ein Sportabzeichen freiwillig und regelmäßig erworben werden kann. Ein entsprechendes Angebot könnten etwa Volkshochschulen vorhalten.
Es geht dabei um eine Art Stadtbildung, ein Wissen um und von der Stadt, das den Umgang mit der Stadt erleichtert. Dazu gehören etwa regelmäßige Stadtberichte, ähnlich den Geschäftsberichten privater Firmen.
Aber auch die Standardsituationen der Bürgerkommunikation sind zu verbessern. Das betrifft den Rathausservice ebenso wie Auskunftsstellen in der Stadt über städtische Angebote. Vor allem die Ratssitzungen müssen attraktiver gestaltet werden, was die Vorbereitung, den Ablauf und die Nachbereitung angeht. Bei Informationsveranstaltungen in Form von Bürgerforen und Bürgersymposien könnten Ratsmitglieder als Moderatoren auftreten.
Bürger denken und leben anders als traditionelle Bürokratien. Es geht ihnen um ganzheitliche Lebenssachverhalte, die aktiv gestaltet und verändert werden. Die Einrichtung von Bürgerämtern, Bürgerbüros, Bürgerläden oder Bürgerzentren kommt dem entgegen. Wichtig erscheint dabei, daß sich Verwaltungsmitarbeiter einfach vorstellen, sie müßten als "einfacher Bürger" ohne Kenntnis der Verwaltungsstrukturen und -abläufe sowie Formulare in die Verwaltung kommen und sollten sich zurecht finden. Die Stadt Karlsruhe hat dies beispielhaft in ihrer Broschüre genannt: Denken im Kopf des Kunden.
Jeder Verwaltungsmitarbeiter ist auch Bürger und muß in seinem privaten Haushalt mit einem bestimmten Etat klarkommen. Jeder Bauherr weiß, daß ein verzögerter Baubeginn, etwa durch ein langwieriges Baugenehmigungsverfahren, die Baukosten erheblich verteuern kann. Dennoch findet man eine Übersicht über die Kostenbelastungen privater Haushalte, die durch staatliche Abgaben oder Maßnahmen verursacht sind, allenfalls in kritischen Zeitungsberichten oder beim Bund der Steuerzahler. In Bürgerbefragungen und Diskussionsforen sollten diese Kostenbelastungen ermittelt und gemeinsam mit dem Bürger überlegt werden, wofür man unter Berücksichtigung allgemeiner Erfordernisse bereit ist, Verwaltungsleistungen zu finanzieren. Der Westdeutsche Rundfunk hat eine interessante Aktion gestartet, bei der Bürger der Verwaltung Sparvorschläge machen. Über ein solches "bürgerliches Vorschlagswesen" könnte das Interesse und die Mitverantwortung der Bürger für das Gemeinwesen weiter gestärkt werden.
In Phoenix, Arizona, sollen Bürger sogar Kriterien für das Spitzenpersonal erarbeiten. Die unmittelbare Wahl des Oberbürgermeisters in deutschen Gemeindeordnungen weist in ähnliche Richtung. Der Bürgermeister soll ein Meister sein in der Kommunikation mit dem Bürger zwecks Gestaltung der alle betreffenden örtlichen Verhältnisse. Je mehr das Management der Verwaltung der Kommunikation nach außen und innen bedarf, desto mehr müssen ähnliche Anforderungen auch an andere Führungskräfte gestellt werden.
Kundenorientierung ist ein elementarer Bestandteil von Dienstleistungs- und Qualitätsmanagement. Wenn auch die Orientierung am einzelnen Kunden nicht zur absoluten Maxime werden darf,(29) weil ansonsten der Blick fürs Neue und für übergreifende Aspekte verstellt wird, so ist doch das Eingehen auf die Bedürfnisse und das Gespräch mit dem Kunden eine wichtige Voraussetzung für die Verbesserung und Feinabstimmung einer Leistung. Gerade Dienstleistungen verwirklichen sich erst in der Interaktion mit dem Kunden. In diesem Bereich gibt es sozusagen keine fertigen Produkte. Bedarfsermittlung, Produktion und Verbrauch erfolgen ganzheitlich. Die Identität der beteiligten Personen und der Kontext der Leistungserbringung nehmen Einfluß auf die Qualität der Leistung.
Viele Kommunen versuchen, die Angebots- und Service-Struktur ihrer Leistungen zu verbessern. Die Stadt Kerpen bietet etwa einen Bürgerservicebrief an. Darin wird auf den Ablauf des Personalausweises hingewiesen, wird mitgeteilt, welche Unterlagen mitzubringen sind und wann der günstigste Zeitpunkt für einen Besuch in der Verwaltung ist. Dadurch wird nicht nur die Zufriedenheit des Kunden erhöht, sondern auch zugleich die Kapazitätsauslastung und Produktivität der Verwaltung verbessert.
Die Stadt Arnsberg hat etwa ein aktives Beschwerdemanagement eingerichtet, bei dem nicht nur einzelnen Beschwerden nachgegangen, sondern diese auch zum Anlaß für Verbesserungsmaßnahmen genommen werden. So wird der Kunde als Innovationsfaktor an der Modernisierung der Verwaltung beteiligt. Andere Verwaltungen, etwa der Kreis Soest, garantieren bestimmte Bearbeitungsfristen bzw. Qualitätsstandards für Bürgeranliegen und Anträge. Damit wird ein einmal erreichter Fortschritt in Form von verbindlichen Leistungszusagen ("good practice-Profilen") dokumentiert, der nicht mehr unterschritten werden kann.
Alle Bürgerinnen und Bürger verfügen über vielfältige Lebens- und Berufserfahrung. Sie arbeiten in Familie und Büro, sind Kunde bei privaten Firmen, nehmen öffentliche Leistungen in Anspruch und benutzen öffentliche Einrichtungen und machen bei beruflichen oder privaten Reisen vergleichende Erfahrungen in anderen Städten. Dieses Wissen sollte über Bürgerbefragungen hinaus stärker für die Entwicklung der Kommune genutzt werden.
Ich habe dazu vorgeschlagen,(30) sog. P-Gruppen einzurichten, in denen dieses Wissen eingebracht werden kann. Es handelt sich dabei um Produktgruppen, in denen gemeinsam mit der Verwaltung über die Verbesserung der Qualität der Verwaltungsprodukte nachgedacht werden kann. Auf diese Weise können Nutzererfahrungen bei der Leistungserstellung und -erbringung sowie weitere Anregungen aufgenommen werden. Auch Erfahrungsberichte über privatisierte Bereiche können in diese Gruppen einfließen.
In sog. Projekt- oder Problemlösungsgruppen können Betroffene beteiligt werden, etwa bei der Parkraumbewirtschaftung, bei der Gestaltung und Verwaltung von Spielplätzen, von Sportstätten, Bürgerhäusern oder Jugendzentren. Eine dritte Variante wären sog. Politik- oder Programmgruppen. Diese können der Erarbeitung eines Leitbildes dienen, nach Art eines externen Controlling, Trends, die für die weitere Entwicklung der Kommune relevant werden, aufnehmen oder eine kooperative Stadtbeobachtung in Form eines Standortmonitoring darstellen. Auf diese Weise können auch neuartige Stadt-Qualitätszirkel entstehen.
Im Jugendamt der Stadt Glinde/Schleswig-Holstein hat man Kinder zu sog. Spielplatzdetektiven ernannt und ermuntert, Beschädigungen, aber auch Verbesserungsvorschläge im Gespräch mit den dort spielenden Kindern aufzulisten. Vorstellbar wäre, daß auch nichterwerbstätige Erwachsene eine ähnliche freiwillige Aufgabe, etwa als Bezirkspate oder ehrenamtlicher Stadtpfleger, übernehmen. Auf diese Weise könnte vielfältiges Know how und Engagement für die Kommune geweckt werden.
Die Stadt muß nicht alles selbst machen, vieles können Private besser und günstiger. Die entlastet die Stadt nicht nur von zusätzlichen Ausgaben, sondern führt vor allem zu mehr Identifikation mit dem Gemeinwesen, wenn sich Bürger um ihre eigene Sache selber kümmern. Vorstellbar wäre, daß mit Bürgern über solche Eigenprojekte Zielvereinbarungen geschlossen und ihnen zur Verwirklichung des Projektes ein bestimmtes Budget zur Verfügung gestellt wird. Anschließend wäre ein Rechenschaftsbericht zu erstatten, der veröffentlicht wird und von einer weiteren Reflexionsgruppe im Hinblick auf Verbesserungsmöglichkeiten diskutiert wird. Auf diese Weise könnten Lernvorgänge anhand eigener Projekte und Erfahrungen in Gang gesetzt werden.
Die dargestellten Möglichkeiten zeigen, daß noch viel Potential in der kommunalen Selbstverwaltung schlummert. Ebenso wie die Bürger als Leistungsverstärker von Verwaltungsleistungen tätig werden können, sollten Repräsentanten von Rat und Verwaltung als Verstärker bürgerschaftlicher Aktivitäten agieren. Eine lebendige Stadt mit Zukunft braucht alle, die mithelfen können und wollen. Eine Stadt mit engagierten Bürgern macht Arbeit für Rat und Verwaltung - aber sie lohnt sich!
(1)Vgl. etwa Hill (Hrsg.), Staatskommunikation, 1993; ders. (Hrsg.), Die begreifbare Stadt, 1994
(2)Popcorn, Der Popcorn-Report, 1992, S. 39
(3)Dreher, FOCUS 27/1995, S. 52
(4)Etzioni, Jenseits des Egoismus-Prinzips, 1994
(5)Gardner, Public Management, September 1994, S. 8
(6)Fox/Miller, Postmodern public administration, 1995, S. 100 ff.; vgl. schon Hill, VerwArch 85 (1994), S. 1 (19); ders., DÖV 1994, S. 279 (283)
(7)Stonefrost, Public Money & Management, October-December 1994, S. 25
(8)Bouckaert, in: Hill/Klages (Hrsg.), Trends in Public Sector Renewal, 1995, S. 185
(9)Oppen, Qualitätsmanagement, 1995, S. 59
(10)Roche, Rethinking Citizenship, 1992
(11)Klages, in: Hennen/Jäckel (Hrsg.), Privatheit und soziale Verantwortung, Festschrift für Landwehrmann, 1994, S. 237 (241)
(12)Hill, Die politisch-demokratische Funktion der kommunalen Selbstverwaltung nach der Reform, 1987
(13)Vgl. dazu Janssen, in: Hill (Hrsg.), Die begreifbare Stadt, 1994, S. 189
(14)Haack, Die neue Verwaltung 2/95, S. 11
(15)Von Lampe, Capital 9/94, S. 116
(16)Herbert König, in: Braun (Hrsg.), Situation und Perspektiven der Kommunalverwaltung in den neuen Ländern, 1992, S. 82 (86 f.)
(17)Pitschas, DÖV 1994, S. 973 (981)
(18)Röck, Der Gemeindehaushalt 1995, S. 73
(19)Ausführlich dazu Hill, VOP 1994, S. 301
(20)Vgl. auch Sirleschtov, Wirtschaftswoche 33/95 vom 10.8.1995, S. 14
(21)FAZ vom 4.8.1995
(22)Weule, FAZ vom 8.8.1995
(23)Banner, in: Schriftenreihe des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam, Bd. 1, 1995
(24)Hill, in: Steger (Hrsg.), Lean Administration 1994, S. 49 (53)
(25)Ausführlich Hill, VOP 1994, S. 301; Banner, VOP 1994, S. 5
(26)Hill, in: Hill/Klages (Hrsg.), Spitzenverwaltungen im Wettbewerb, 1993, S. 13
(27)Hill, DVBl 1993, S. 973
(28)Hill, in: Festschrift Helmrich, 1994, S. 513 (522)
(29)Hill, Der Landkreis 1995, 357 (358)
(30)Hill (Fn. 24), S. 56