B. Konzeption und Durchführung der Befragung

Die Kundenbefragung der Bezirksregierung Münster ist ein verwaltungsreformpolitisches und wissenschaftliches Pionierunternehmen. Durch eine anonyme schriftliche Fragebogenerhebung wurden Informationen (Daten) von 761 Befragten (Kunden) zu jeweils mehr als 150 Fragestellungen erfaßt. Diese stammen aus den Bereichen

A. Allgemeine Informationen über die Kunden (Organisationstyp, Größe der Organisation,etc.)
B. Beschreibung der Kontakte mit der Bez. Reg.
C. Allgemeine Einschätzungen zur Bez. Reg.
D. Bedeutung der Tätigkeit der Bez. Reg. für die Kunden
E. Zufriedenheit mit der Tätigkeit der Bez. Reg.
F. Spezifische Probleme der Kunden
G. Das Image der Bez. Reg.

(Dies ergab eine Informationsmenge an Rohdaten von mehr als 3,5 Mio. Byte!).

An mehreren Stellen des Fragebogens wurde den Kunden durch sogenannte offene Fragen die Möglichkeit eingeräumt, Verbesserungsvorschläge bzw. Anregungen zu bestimmten Themengebieten zu machen. Auch diese "unstandardisierten" Meinungsäußerungen der Kunden wurden informationstechnisch erfaßt und ausgewertet.

Neuartig war jedoch nicht nur der Umfang der Befragung, sondern insbesondere die geschäftsprozeßorientierte Vorgehensweise. Erstmals wurde eine schriftliche Befragung der Kunden eines äußerst komplexen Behördengebildes (wie es eine Bez. Reg. als Bündelungsbehörde in der mittleren staatlichen Verwaltungsebene darstellt) durchgeführt, die sowohl Daten und Ergebnisse für die Behörde als Ganzes, als auch für spezifische aggregierte Geschäftsprozesse (Geschäftsprozeßtypen, siehe Kap. B.II.) und auch einzelne Geschäftsprozesse ermitteln konnte. Die Einschätzungen der Kunden können also konkreten Geschäftsprozeßtypen bzw. Geschäftsprozessen zugeordnet werden und damit als Ansatzpunkte zur Verbesserung interner Prozesse dienen (siehe auch Kap. D.I.).

Eine wesentliche Zielsetzung der Kundenbefragung durch die Bezirksregierung Münster war u.a., die Ergebnisse der Befragung zur Verbesserung von Abläufen innerhalb der Bezirksregierung zu nutzen. Um die Befragung intern für Prozeßoptimierungen verwenden zu können, war es notwendig, die Befragung so anzulegen, daß spezifische Informationen über Abläufe in der Bez. Reg. und den Beziehungen zu den Kunden ermittelt werden konnten.

Die wesentliche Schwierigkeit dieser Zielsetzung gerecht zu werden, besteht in der Komplexität der Aufgabenstellung einer Bez. Reg. Die Aufgaben einer Bez. Reg. reichen u.a. von der Kommunalaufsicht, über die Beteiligung an regionalen und überregionalen Planungen bis zur Entscheidungsinstanz über die Vergabe von Fördermitteln, staatlichen Anerkennungen, Widerspruchsverfahren etc. Entsprechend unterschiedlich sind die (Kontakte zu den) Kunden. Zu den Kunden gehören alle möglichen Formen juristischer Personen, z.B. Landesministerien, Bundes- und Landesbehörden, Kommunen, privatrechtliche Unternehmen, Handwerker, Rechtsanwälte, Schulen, Krankenhäuser, Vereine, Stiftungen und auch natürliche Personen.

I. Einteilung der Kunden in Kundengruppen

Um die Vielfalt unterschiedlicher Kunden überschaubar zu machen, wurden die Kunden den folgenden Kundengruppen zugeordnet:

• Kommunen (Kreise, kreisfreie und kreisangehörige Städte)
• Unternehmen (AG, GmbH, G.b.R., Personengesellschaften, freiberuflich Tätige, Kreditinstitute, Krankenhäuser)
• Schulen
• Nachgeordnete Behörden
• Ministerien
• Sonstige öffentliche Institutionen (Kammern (IHK, etc.), Verbandskörperschaften/Realkörperschaften, Hochschulen)
• Sonstige Behörden (Amtsgerichte, Anstalten des Landes, Arbeitsämter, Bundesbehörden, Landesoberbehörden, Oberfinanzdirektionen, Ausländische Behörden)
• Vereine
• Andere Bezirksregierungen (Nordrhein-Westfalen)
  
  
  

II. Geschäftsprozeßorientierte Vorgehensweise

Um der Komplexität dieser vielfältigen Kundenbeziehungen gerecht zu werden, wurde im Rahmen der Vorbereitung der Befragung entschieden, das Befragungsinstrument (den Fragebogen) entsprechend der wesentlichen Geschäftsprozeßbereiche der Bez. Reg. zu strukturieren.
Auf der Grundlage der im Jahre 1995 für die Bezirksregierungen des Landes Nordrhein-Westfalen im Rahmen einer IT-Machbarkeitsstudie erstellten Geschäftsprozesse wurde ein völlig neuartiger Fragebogen(typ) entwickelt. Damit wurde zugleich sichergestellt, daß die potentiellen Ergebnisse der Kundenbefragung in die organisatorische Basis der IT-Optimierung integriert werden können. Im einzelnen wurden die folgenden Fragebogenvarianten, die zu ca. 2/3 identische Fragen beinhalten, für die wesentlichen Geschäftsprozeßtypen verwendet:

• I. Aufsicht und Überwachung
• II. Fachplanung, Planung
• III. Fördermaßnahmen
• IV. Genehmigungen/Planfeststellungen
• V. Widersprüche/Einsprüche/Klagen/Petitionen/Beschwerden
• VI. Staatliche Anerkennung/Legimitation
• VII. Gremienmanagement
• VIII. Stellungnahme als Träger öffentlicher Belange/sonstige Berichte
• IX. Sonstiges
  
  

Durch diese Fragebogenstruktur war es möglich, gleichzeitig spezifische Ergebnisse für die wesentlichen Geschäftsprozeßtypen (GPT) der Bez. Reg. und aggregierte Ergebnisse für die Bez. Reg. insgesamt zu erhalten.

Der Vorteil dieser Vorgehensweise wird in allen Bereichen der folgenden Auswertung der Ergebnisse (z.B. Bd.II., Kap. A.-G.) deutlich, da zu allen Fragen nach Geschäftsprozeßtypen und Kundengruppen differenzierte Auswertungen und vergleichende Analysen möglich sind.

Von erheblichem Nutzen erwies sich der geschäftsprozeßorientierte Befragungsansatz auch für die Aufbereitung und Auswertung der offenen Fragen. Alle Verbesserungsvorschläge und Anregungen der Kunden konnten, sowohl nach Geschäftsprozeßtypen als auch nach Kundengruppen und Themengebieten sortiert, den Auswertungen beigefügt werden. (siehe Bd.III.)

III. Kundenbegriff und Qualität von Informationen

Als Kunden wurden im Rahmen der vorliegenden Befragung alle Personen, Organisationen oder Organisationseinheiten aufgefaßt, die in einer produktiven Austauschbeziehung mit der Bez. Reg. Münster stehen. Befragt werden sollten Personen bzw. Vertreter von Organisationen oder Organisationseinheiten, die Abnehmer von Leistungen (Produkte) der Bez. Reg. sind.

Für die Durchführung der Befragung war es demzufolge wesentlich, genau diejenigen Personen (innerhalb von Organisationen) zu erreichen, die über detaillierte Sachkenntnis der Leistungen der Bez. Reg. verfügen.

Aussagekräftige und gültige Informationen über den Leistungsstand der Bez. Reg. aus Sicht der ("tatsächlichen") Kunden konnten also nur dann in Erfahrung gebracht werden, wenn die Personen durch die Befragung erreicht werden, die in unmittelbarem Kontakt innerhalb von produktiven Austauschbeziehungen mit der Bez. Reg. stehen und die somit deren Leistungen qualitativ beurteilen können.

Dies ist insbesondere im Falle großer Organisationen von entscheidender Bedeutung, da diese häufig in mehreren Geschäftsprozeßbereichen mit der Bez. Reg. in Beziehung stehen (z.B. Großunternehmen, Kommunen). D.h. die Einschätzung der Leistungen der Bez. Reg. durch diese Organisationen (aber nicht nur durch diese Organisationen) muß differenziert nach Geschäftsprozeßbereichen ermittelt werden, da z.B. eine Abteilung, die im Zusammenhang von Fördermaßnahmen mit der Bez. Reg. in Kontakt steht, eine wesentlich andere Einschätzung von deren Leistungen hat, als eine Abteilung, die im Rahmen der Rechts- bzw. Fachaufsicht mit der Bez. Reg. zu tun hat. Dies wird mit hoher Wahrscheinlichkeit durch die Ergebnisse der Befragung selbst bestätigt (siehe insbesondere Bd.II., Kap. C.V.3.), da die Leistungen der Bez. Reg. z.T. erheblich unterschiedlich eingeschätzt werden. Je nach Geschäftsprozeßtyp zeigen sich auch innerhalb bestimmter Kundengruppen große Unterschiede.

Da die Ergebnisse auch zur Verbesserung der Verfahrensabläufe bei der Bez. Reg. dienen sollen, ist dieser Zusammenhang von großer Bedeutung. Wenn die Qualität der Ergebnisse keine Rückschlüsse auf spezifische Geschäftsprozeßbereiche zuließe, könnten sie zum Zweck der Prozeßoptimierung nicht eingesetzt werden.

IV. Das Erreichen der "tatsächlichen" Kunden Vor-Ort

Für die Durchführung der schriftlichen Befragung erwies sich die Notwendigkeit, die Kunden, die in unmittelbarem Kontakt zur Bez. Reg. stehen (die "tatsächlichen" Kunden Vor-Ort) zu erreichen, als schwierigstes Problem, das es zu lösen galt.

Ein wesentliches Hindernis war das Fehlen einer zentralen Kundenkartei bzw. dezentraler Kundenkarteien in den Abteilungen der Bez. Reg., die eine namentliche Zuordnung der Kunden zu den GPT ermöglicht hätte. Hierdurch konnten in den allermeisten Fällen die Kunden nicht persönlich angeschrieben werden mit der Bitte um Beantwortung eines oder mehrerer für sie spezifisch zutreffenden geschäftsprozeßtypischen Fragebogen. Im Idealfall hätten - z.B. in einer bestimmten Kommune "x" - Frau/Herr "y" als Kunde im Bereich des GPT I. und Herr/Frau "z" als Kunde im Bereich des GPT III. und IV. namentlich angeschrieben werden müssen. Da ein solches Vorgehen aufgrund des Fehlens einer adäquaten Kundenkartei nicht möglich war, mußte das Problem durch die Einbeziehung der Kunden in die Verteilung der Fragebogen als "zweitbeste" Möglichkeit gelöst werden.

Die Adressaten waren also meist Organisationen und nicht unbedingt die "tatsächlichen" Kunden. Da eine Zuordnung zu einem bestimmten GPT ebenfalls nicht möglich war, wurde ihnen mindestens ein Fragebogensatz (jeweils ein Exemplar jeder GPT-Variante) zugesandt. Die Empfänger der Fragebogen (zumeist die Organisationsspitze, z.B. die Behördenleitung) wurden durch ein beigefügtes Anschreiben gebeten, zu prüfen, in welchen Bereichen (GPT) ihr Haus mit der Bez. Reg. Münster in Verbindung steht und die Fragebogen an die Personen, Abteilungen, Dezernate usw. weiterzuleiten, die in den entsprechenden Bereichen (GPT) konkret in Kontakt mit der Bez. Reg. stehen. Größeren Organisationen wurden mehrere Fragebogensätze zugesandt, für den Fall, daß unterschiedliche Einheiten (Abteilungen etc.) in einem oder mehreren GPT gleichzeitig mit der Bez. Reg. in Kontakt stehen (z.B.: zwei Abteilungen unterliegen der Rechtsaufsicht). Auf diese Weise wurde sichergestellt, daß alle von einem GPT betroffenen Organisationseinheiten als Kunden einen entsprechenden Fragebogen erhalten. Die Anzahl der jeweils zu verschickenden Fragebogensätze wurde nach Größe und Art der Organisation (z.B. Großstadt) grob geschätzt.

Die geschäftsprozeßorientierte Vorgehensweise erwies sich auch bei der Verteilung der Fragebogen wiederum als hilfreich, da sie als Hilfestellung für die "Verteiler" dienen konnte, die Fragebogen an die "tatsächlichen" Kunden weiterzuleiten. Dennoch muß davon ausgegangen werden, daß eine wesentlich geringere Anzahl an Kunden erreicht wurde, als dies möglich gewesen wäre, wenn die "tatsächlichen" Kunden persönlich bekannt gewesen wären.

V. Rücklaufquote und Repräsentativität

Aus den in Kap. IV. geschilderten Gründen, kann eine Rücklaufquote der Befragung (also das Verhältnis der Anzahl der zurückgesandten, ausgefüllten Fragebogen zur Anzahl der verschickten Fragebogen) nicht (wissenschaftlich abgesichert) bestimmt werden, da sich die Zahl der tatsächlich angesprochenen Kunden (Grundgesamtheit) nicht ermitteln läßt. Die Zahl der durch die Befragung angesprochenen Kunden entspricht weder den insgesamt verschickten Fragebogen noch den angeschriebenen Adressaten.

Die in Kap. IV. geschilderte Vorgehensweise der Befragungsdurchführung war durch die zusätzlich zu verschickenden Fragebogen in erheblichem Maße aufwendiger, verglichen mit der optimalen Vorgehensweise durch namentliches Anschreiben von den GPT zugeordneten Kunden. Um aber sowohl die GPT als auch die Kundengruppen mit der unter den gegebenen Umständen größtmöglichen Sicherheit in der Befragung zu erfassen (Repräsentativität), war es praktisch die einzig mögliche Vorgehensweise. Auch die erforderliche Qualität der Ergebnisse (Erfassen der "tatsächlichen" Kunden Vor-Ort) war alternativ nicht zu erreichen.

Ergebnisse, wie sie im folgenden präsentiert werden, wären bei einer weniger aufwendigen Vorgehensweise nicht möglich gewesen. Gleichzeitig kann aufgrund der im Rahmen der Befragung gewonnenen Erfahrungen im Falle einer Wiederholung eine erhebliche Verringerung des Aufwands erzielt werden, nicht zuletzt durch den Aufbau einer Kundendatei (bzw. dezentralen Kundendateien), die eine gezielte Vorgehensweise ermöglicht. (ausführlich hierzu Kap. D.II.)

Aufgrund der großen Kundenzahl einer Bez. Reg. konnten nicht alle Kunden befragt werden. Eine Vollerhebung konnte nicht durchgeführt werden, da die Kosten das vorhandene Budget weit überstiegen hätten. Darüber hinaus hätte die Vorgabe nicht erfüllt werden können, eine Befragung zu konzipieren, die auch bei anderen Bez. Reg. durchgeführt bzw. bei der Bez. Reg. Münster regelmäßig wiederholt werden kann. Daher wurde beschlossen, mittels einer Zufallsauswahl eine Stichprobe der Kunden schriftlich zu befragen.

Eine reine Zufallsauswahl der zu befragenden Kunden erschien aber nicht sinnvoll, da in diesem Falle einige wichtige Kundengruppen mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht oder nur in einer zu geringen Anzahl an der Befragung beteiligt gewesen wären. Da zu den Kunden einer Bez. Reg. Hunderte von Kommunen und Schulen zählen, ist es höchst unwahrscheinlich, daß ein Ministerium oder ein Verband des Handwerks oder der Industrie bei einer zufälligen Auswahl in der Stichprobe berücksichtigt worden wäre. Um auch diese Kundengruppen in für statistische Auswertungen ausreichender (repräsentativer) Zahl an der Befragung zu beteiligen, hätte eine so große Stichprobe gezogen werden müssen, daß der Aufwand dem einer Vollerhebung nahezu entsprochen hätte.

Da eine Kundenbefragung für eine Bez. Reg. ohne die ausreichende Beteiligung wichtiger Gruppen, wie der Ministerien, nur einen geringen Nutzen hätte, wurde eine geschichtete Stichprobe für zweckmäßig erachtet. Eine geschichtete Stichprobe ist einer globalen Zufallsstichprobe immer dann vorzuziehen, wenn man spezifische Vorkenntnisse über die Merkmale der Untersuchungseinheit besitzt - hier die Kundengruppenzugehörigkeit der Kunden. Der Vorteil dieser Vorgehensweise besteht darin, daß sichergestellt werden kann, daß jede Teilgruppe (Kundengruppe) ausreichend in der Stichprobe repräsentiert ist (spezifische Repräsentativität).

Es wurde vorab bestimmt, welche Kundengruppen in der Befragung berücksichtigt werden sollten. Aus den Kunden dieser Kundengruppen wurden dann Zufallsstichproben gezogen, die gewährleisteten, daß eine ausreichende Kundenzahl dieser Kundengruppen erfaßt wird. Für die (kleine) Gruppe der Ministerien wurde aus diesem Grund eine Vollerhebung durchgeführt.

Da auf die Verteilung der Fragebogen nach den Geschäftsprozeßtypen kein Einfluß genommen werden konnte, kann davon ausgegangen werden, daß die Ergebnisse für die GPT ebenfalls repräsentativ sind.

VI. Resümee

Infolge der vielfältigen Auswertungs- und Analysemöglichkeiten konnte eine große Menge an allgemeinen Daten, Einschätzungen, Bewertungen (Bd.I. und II.), sowie geschäftsprozeß- und kundengruppenspezifischen Detailergebnissen (Bd.II. und III.), Anregungen und Verbesserungsvorschlägen (Bd.III.) aus Sicht der Kunden der Bez. Reg. Münster ermittelt werden. Außerdem war es möglich, Informationen zu übergreifenden Themenstellungen (z.B. Grundeinstellungen in Geschäftsprozeßtypen und von Kundengruppen zur Bez. Reg., Bd.I. und II.) und verwaltungspolitischen Fragen (z.B. Delegation von Entscheidungsbefugnissen, Bd. I. und II.) zu erhalten.

Darüber hinaus wurden der Bez. Reg. Münster weitere spezifische Auswertungen (Daten) zu einzelnen Geschäftsprozessen und Verfahren zur eigenständigen Weiterverarbeitung übermittelt (z.T. enthalten in Bd.III., Anhang).

Was die Möglichkeiten der Auswertung der erhobenen Daten betrifft, kann daher die Konzeption und Durchführung der Befragung aus wissenschaftlicher Sicht als sehr erfolgreich beurteilt werden.