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Inhalt
Im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells kommt der Budgetierung als System des aktiven Umgangs mit knappen Ressourcen eine zentrale Rolle zu.[1] Budgetierung bedeutet im Kern die Übertragung der Ressourcenverantwortung von zentralen Entscheidungsinstanzen hin zu dezentralen Entscheidungsträgern. Dahinter steht die Einsicht, daß die Entscheidung über Investitionen und Ausgaben (Kosten) am besten "vor Ort" getroffen wird, weil dort über die Notwendigkeit und den Nutzen einzelner Ausgaben am ehesten Klarheit besteht ("Subsidiaritätsprinzip"). Die Zusammenführung und Delegation der Ressourcen- und Ergebnisverantwortung soll zu mehr Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns führen, indem die Kompetenzen dezentraler Facheinheiten verbunden werden mit dem Eigeninteresse dieser Einheiten möglichst rational (sparsam) mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln (Ressourcen) umzugehen.
Um dieses Ziel zu erreichen, bedarf es aber nicht nur einer formalen Zuschreibung bestimmter Budgets zu dezentralen Einheiten, sondern auch der Lockerung des üblicherweise straffen Haushaltsreglements. Ohne die Übertragbarkeit der Mittel auf kommende Haushaltsjahre, die Gegenseitige Deckungsfähigkeit von Haushaltsmitteln, den möglichst weitgehenden Wegfall von Wertgrenzen und Genehmigungsvorbehalten und die Möglichkeit, über eingesparte Mittel (zumindest zum Teil) eigenverantwortlich verfügen zu können, fehlt den Facheinheiten der Handlungsspielraum, der effizienteres und effektiveres Handeln erst möglich macht.[2] Soweit zunächst die (stringente) Logik des Neuen Steuerungsmodells in der Theorie.
Im Rahmen der Forschungsprojekts "Budgetierung von Schulen in öffentlicher Trägerschaft"[3] hat sich dieser logische Zusammenhang von Ressourcenübertragung und Haushaltsflexibilisierung nun auch empirisch bestätigt gezeigt.
Die folgenden Forschungsergebnisse basieren auf einer flächendeckenden
Befragung der Schulleiter in Rheinland-Pfalz zum Thema Budgetierung, wobei
allerdings einige schulspezifische Besonderheiten im Zusammenhang staatlicher
und kommunaler Kompetenzen (innere und äußere Schulangelegenheiten)
außer acht bleiben mußten.
Auf den ersten Blick scheinen sich Schulen in geradezu idealer Weise für die Budgetierung zu eignen, denn sie bilden abgeschlossene Organisationseinheiten, ja sie sind sogar "körperlich" als solche erkennbar. Da scheint es nur konsequent, dem "Schulkörper" auch das passende ökomonische Gewand zu schneidern. Dennoch wird das Thema "Budgetierung an Schulen" durchaus kontrovers diskutiert.
Dabei ist Budgetierung an Schulen nichts Neues. Auch im "klassischen" Schulhaushalt besteht durchaus die Möglichkeit, eine "kleine Budgetierung" einzuführen, da die Schulgesetze der Länder in der Regel vorsehen, daß der Schulträger dem jeweiligen Schulleiter die für den laufenden Sachbedarf notwendigen Haushaltsmittel zur Bewirtschaftung überträgt.[4] Dies geschieht auch - zumindest in Rheinland-Pfalz - bereits mehr oder weniger flächendeckend. Die aktuelle Diskussion um die Budgetierung dreht sich daher auch viel mehr um eine Ausweitung der bereits existierenden Budgetierung um neue zusätzliche Kostenarten bzw. Haushaltsstellen. Viele Schulleiter befürchten in diesem Zusammenhang, daß dabei nur zusätzliche Verwaltungsarbeit von den Schulträgern auf ihren Schulen verlagert werden soll, ohne daß ihnen ein größerer Handlungsspielraum eingeräumt wird und ihnen zusätzliche Verwaltungskräfte bzw. Zeiten (in der Zuständigkeit der Bundesländer) zugestanden werden.
Ein ganz besonderes Problem im Schulbereich ist die "doppelte"
Zuständigkeit staatlicher und kommunaler Ebenen, die einer vollständigen
Zusammenführung und Delegation der Ressourcenverantwortung im Weg
steht.
Rechtlich gesehen sind die öffentlichen Schulen in Deutschland "Diener zweier Herren". Das Grundgesetz (GG Art 7 Abs 1) weist dem Staat zwar die Aufsicht über die Schulen zu, andererseits räumt es den Kommunen das Recht ein, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln (GG Art 28 Abs 2 S 1).[5] Man unterscheidet in diesem Zusammenhang zwischen inneren und äußeren Schulangelegenheiten.[6] Die Länder sind also für die pädagogisch-inhaltliche Seite von Schule zuständig, für Lehre und Lernen; in den meisten Ländern sind sämtliche Lehrer und natürlich auch Mitglieder der Schulleitungen Landesbedienstete, meist Beamte.
Die Kommunen als Schulträger hingegen zeichnen verantwortlich
für die Schulorganisation, also für die Errichtung von Schulen,
die laufende Verwaltung, die Deckung des Sachbedarfs (Gebäude, Innenausstattung,
Lehrmittel) und die Bereitstellung der Geldmittel für diese Aufgaben.
Auch stellen sie das Verwaltungspersonal (Schulsekretärin, Hausmeister).
In der Regel nehmen die Kommunen als Schulträger Pflichtaufgaben
im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung wahr. Außerdem unterliegen
sie im Schulbereich neben der Kommunalaufsicht auch der staatlichen Schulaufsicht,
sodaß gerade im Schulbereich die ansonsten nach Kommunalrecht üblichen
weitgehenden Befugnisse der Selbstverwaltung durchaus beschnitten sind.
Wenn von Schulbudgetierung die Rede ist, dann ist bislang - und auch in
diesem Aufsatz - immer nur die Budgetierung der Mittel für die äußeren
Schulangelegenheiten gemeint, die Personalkosten für das Lehrpersonal
bspw. bleiben dabei außen vor.
Betrachtet man zunächst nur die Delegation von Ressourcen, losgelöst
von Elementen der Haushaltsflexibilisierung, so lassen sich anhand der
Umfragedaten aus Rheinland-Pfalz deutlich drei Budgetierungstypen
identifizieren. Diese Budgetierungsarten unterscheiden sich in erster
Linie durch die Anzahl der Kostenarten (Haushaltsstellen), die entweder
ganz oder zum Teil, in die Budgetierung einbezogen werden. Aber auch (hier
insbesondere Budgetierungstyp 3) durch die Qualität der Kostenarten:
Diese (Kern-)Budgetierungsform umfasst die drei Kostenarten, die sozusagen das Minimum der Budgetierung darstellen:
Diese Kostenarten, bzw. mindestens eine dieser Kostenarten, waren offensichtlich schon immer budgetiert, d.h. die Mittelverantwortung liegt "traditionell" mehr oder weniger bei den Schulen. 196 bzw. 29% der befragten Schulen sind "obligatorische Budgetierer".
Alle weiteren Formen der Budgetierung basieren auf diesen drei Kernkostenarten,
d.h. alle Formen der Budgetierung, die weitere Kostenarten in die Verfügung
der Schule übertragen, beinhalten diese drei, bzw. mindestens zwei
der Kostenarten.
Hierbei handelt es sich um eine Ausweitung der "traditionellen" Übertragung der Mittelverantwortung an die Schulen um eine oder mehrere der Kostenarten:
Diese, in ihrem Charakter von den obigen Kostenarten nicht wesentlich verschiedene Form der Budgetierung, unterscheidet sich vermutlich nur durch die Höhe, der den Schulen zur eigenverantwortlichen Bewirtschaftung zur Verfügung stehenden Mittel, (daher: Vermögenshaushalt).
258 bzw. 38% der befragten Schulen sind "erweiterte Budgetierer".
Die Budgetierung von ca. 2/3 der Schulen ist also - was die Kostenarten
anbelangt - eher "konservativ". Zusätzlich zu den bereits
genannten hat aber ca 1/3 der Schulen weitere Kostenarten zur eigenständigen
Bewirtschaftung zur Verfügung:
Hier kommen weitere (neue) Kostenarten zur eigenständigen Bewirtschaftung der Schulen hinzu, die, im Gegensatz zu den bisherigen Kostenarten, ein größeres Volumen (in DM) haben:
Diese Kostenarten treten zumeist in Kombination mit denen aus der erweiterten Budgetierung auf. 184 bzw. 27% der Schulen haben mithin die Verfügungsgewalt über nennenswerte Budgetmittel. Erst wenn diese dritte Stufe der Budgetierung erreicht ist, scheint dies faktische Auswirkungen auf das Management der Schulen zu haben.
Die Zufriedenheit der Schulleiter mit dem an ihrer Schule angewendeten Haushaltsverfahren ist, ganz allgemein, größer und ihre Einstellung zur Budgetierung ist allgemein positiver, wenn ihre Schule dem avantegarde Budgetierungstyp (Budgetierungstyp 3) zugerechnet werden kann.
Die Grafik zeigt aber, daß die Schulleiter, die dem Typ avantegarde Budgetierung zugehören, zwar mit dem an ihrer Schule praktizierten Haushaltsverfahren zufriedener sind und, daß sie sich in noch etwas größerem Maße positive Auswirkungen von der Budgetierung versprechen: das Ergebnis ist aber statistisch nicht, bzw. vergleichsweise nur gering signifikant.
Anders gesagt, an der Einstellung der Schulleiter ändert sich
nichts wesentliches, wenn lediglich zusätzliche neue Ressourcen (Kostenarten/Haushaltsstellen)
delegiert werden. Dies ändert sich jedoch, wenn man Aspekte der freien
bzw. flexiblen Verfügbarkeit der Haushaltsmittel in die Betrachtung
miteinbezieht.
Von einer dezentrale Ressourcenverantwortung im eigentlichen Sinne kann erst dann gesprochen werden, wenn Haushaltsmittel
Es ist daher interessant zu sehen, wie sich die obigen Kriterien des Haushaltsvollzugs im Zusammenhang mit der Budgetierung verhalten.
Die beiden Budgetierungstypen Obligatorisch und Erweitert wurden, da sich nur geringfügigen Unterschiede zwischen ihnen ergeben, für die folgenden Analysen zu einem Typ "formell" zusammengefasst. Die Übersichtlichkeit der Ergebnisse wird hierdurch stark gefördert, ohne daß ein nennenswerter Informationsverlust zu verzeichnen ist. Der Budgetierungstyp Avantegarde wird der Einfachheit halber nur als "budgetiert" wiedergegeben.
Wie die obige Grafik zeigt, ist der Anteil der Schulen der Avantegarde absolut und vor allem auch relativ dann hoch, wenn auch der Haushaltsvollzug flexibilisiert ist, d.h. wenn
Erweitert man nun also die Budgetierungstypologie um das Merkmal der Flexiblisierung des Haushaltsvollzugs, so lassen sich wiederum drei empirisch häufig auftretende und nach dem inhaltlichen Gehalt differenzierbare Budgetierungstypen bilden:
Budgetierungstypen
Nun zeigt sich auch ein statistisch signifikanter Zusammenhang: Insbesondere wenn der Haushaltsvollzug flexiblisiert ist und der Budgetierungstyp avantegarde vorliegt, ist die Zufriedenheit mit dem angewendeten Haushaltsverfahren signifikant höher und die Auswirkungen der Budgetierung werden signifikant positiver bewertet. Anders gesagt:
Erst dann, wenn inhaltlich eine "echte" Budgetierung vorliegt, hat dies auch signifikant positive Auswirkungen auf die Einstellung der Schulleiter.
Speziell für den Schulbereich ist dieses Ergebnis interessant: Das vorliegende Ergebnis bezieht sich zwar zunächst einmal nur auf den Bereich der äußeren Schulangelegenheiten, für die als Schulträger zumeist Kommunen zuständig sind. Ein Ausweitung auch auf die Belange der inneren Schulangelegenheiten könnte, in Hypothesenform, wie folgt ausehen:
Die Einstellung der Schulleiter zur Budgetierung wird sich weiter
verbessern, wenn auch die inneren Schulangelegenheiten, d.h. in erster
Linie die Personalkosten (Lehrer) in die Budgetierung mitaufgenommen werden,
denn erst dann stehen den Schulen die notwendigen Mittel zur Verfügung
(dezentrale Ressourcenverantwortung), um ziel- bzw. ergebnisorientiert
(hier mit pädagogischem Schwerpunkt) handeln zu können.
Aus der Perspektive der Verwaltungsmodernisierung bietet der Schulbereich ein äußerst interessantes Feld für die Beobachtung der Folgen von Modernisierungsmaßnahmen im Haushaltsbereich. Budgetierung ist hier im Grunde nichts grundsätzlich Neues. Wegen der besonderen verwaltungsrechtlichen Einbettung der Schulen zwischen Staat und Kommune können Maßnahmen wie die Lockerung des Haushaltsvollzugs grundsätzlich ohne die Inanspruchnahme von Experimentierklauseln implementiert werden. Dies hat zur Folge, daß bpsw. in Rheinland-Pfalz bereits heute von flächendeckender Budgetierung gesprochen werden kann, obwohl die Anregungen und Überlegungen zur Einführung des KGSt.Modells erst in den letzten beiden Jahren auch für den Schulbereich öffentlich diskutiert werden.
Andererseits zeigen die Erhebungsdaten auf, daß Budgetierung nicht gleich Budgetierung ist.
Die Budgetierung wird nur dann als Verbesserung empfunden, wenn den Beteiligten (Schulleiter) tatsächlich ein höheres Maß an Entscheidungskompetenz zugeschrieben wird. Der mit der erhöhten Verantwortung ggf. steigende Arbeitsaufwand, aber auch die ebenfalls steigenden Anforderungen an die fachliche Kompetenz an den Schulleiter als "Manager und Kaufmann" scheinen die insgesamt positive Einschätzung der echten, flexiblen Budgetierung nicht zu trüben. Umgekehrt scheint der Schluß zulässig, daß ein halbherzig konzipiertes Budgetierungsverfahren keine hohen Chancen auf Akzeptanz und damit Durchsetzungserfolg hat. Auch wenn die befragten Schulleiter insgesamt die Notwendigkeit von zusätzlichen Ausbildungsmaßnahmen für sich selbst, aber auch das Verwaltungspersonal, insbesondere die Schulsekretärinnen, sehen[7], scheint der Schlüssel für den Erfolg in der bedarfsgerechten, flexiblen und verantwortlichen Zuteilung der Mittel zu liegen.
Im Hinblick auf die Aufteilung von inneren und äußeren Schulangelegenheiten zwischen Land und Kommunen wirft diese Erkenntnis weitere Fragen auf. Wenn man den Begriff der Outputorientierung, also die Zurechnung von Budgetmitteln (Ausgaben) auf Produkte ins Spiel bringt, die das Konzept der Budgetierung erst als ein sich geschlossenes System etabliert, dann müssen unweigerlich Aspekte der inneren Schulangelegenheiten bei der Budgetaufstellung und -bewertung mit einbezogen werden: Denn der Output von Schule wird vor allem in pädagogischen Dimensionen zu messen sein.
Andererseits machen die Personalkosten für das Lehrpersonal den Großteil des Gesamtbudgets einer Schule aus. Vor dem Hintergrund der Erkenntnis, daß Akzeptanz des Verfahrens und die sachgerecht abgestimmte Kombination von Entscheidungskompetenzen zusammenhängen, stellt sich die Frage, inwieweit Kompetenzen der Länder mit denen der Kommunen zu kombinieren sein werden, um das gewünschte Optimum zu erreichen.
Eine Frage, die gerade in einem Land wie Rheinland-Pfalz, wo ein Beschluß
vorliegt, wonach die Bezirksregierungen als staatliche Mittelinstanz (und
damit auch Schulaufsichtsbehörde) abzuschaffen sind, zu tieferem Nachdenken
anregt.
Fußnoten
[1] vgl. bspw. KGST-Bericht Nr. 6/1993 Budgetierung: Ein neues Verfahren der Steuerung kommunaler Haushalte
[2] siehe Klages, H.: Zwischenbilanz der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland, in: Verwaltung & Management, 3/1997, 134f.
[3] Forschungsprojekt am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer im Auftrag des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Weiterbildung Rheinland-Pfalz
[4] bspw.: SS 76 Abs 3 SchulG Rheinland-Pfalz
[5] Mit "Staat" sind hier übrigens insbesondere die Länder gemeint, denn die Kulturhoheit der Länder schließt die Zuständigkeit für Schulangelegenheiten mit ein. Trotz der föderalistischen Verfaßtheit des Schulwesens trifft das oben Gesagte grundsätzlich für alle Bundesländer zu, letztens Endes wohl ein Verdienst der vereinheitlichenden Bemühungen der Ständigen Konferenz der Kultusminister (KMK), die seit 1948 arbeitet.
[6] "Die Gemeinde baut als Trägerin der Schule das Haus, Herr im Haus aber ist der Staat"; Gerhard Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches v. 11. August 1919, Kommentar, 14. Auflage, Berlin 1933, Art 143 Anm 2
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[Projekt Evaluierung von Budgetierungsansätzen an Schulen in öffentlicher Trägerschaft] |
Stand 25/08/97