Hans Herbert von Arnim

Nachwort zum Taschenbuch "Das System"

Mit diesem Nachwort zur Taschenbuchausgabe verfolgt der Verfasser zwei Ziele: Einmal soll der rote Faden des Buches ganz kurz noch einmal in Erinnerung gerufen werden. Zum zweiten sollen, zweieinhalb Jahre nach dem Erscheinen der gebundenen Ausgabe, einige Ereignisse und Entwicklungen, die seitdem stattgefunden haben, aufgezeigt und eingeordnet werden. Sie belegen, dass das Thema inzwischen an Aktualität noch gewonnen hat und meine Thesen durch die seitherige Entwicklung vielfach bestätigt werden.

Diesem Buch liegen folgende Kernthesen zugrunde: Das Grundgesetz verpflichtet Amtsträger zwar auf das Gemeinwohl, Berufspolitiker sind aber primär an der Sicherung und dem Ausbau ihrer eigenen Stellung interessiert (auch wenn sie diese Feststellung oft als Majestätsbeleidigung betrachten und weit von sich weisen).[1] Zu diesem Zweck bilden sie – über die Parteigrenzen hinweg – eine Art Interessengemeinschaft: die politische Klasse. Da die politische Klasse in den Parlamenten die Schalthebel der Macht bedient, kann sie Gesetze und Verfassungen direkt in ihrem Sinne formen (Kapitel 1 und 2).

Das Streben der politischen Klasse, ihre Belange soweit wie möglich zu fördern, ist an sich nichts Besonderes oder gar Verwerfliches. Sie teilt dieses Anliegen mit anderen Berufsgruppen. Was sie von allen anderen aber unterscheidet, ist die privilegierte Möglichkeit, ihre Belange auch direkt durchzusetzen. Als einzige Berufsgruppe kann die politische Klasse die Regeln, die ihren Status bestimmen, selbst festlegen. Sie ist also Gesetzgeber in eigener Sache, wenn sie über staatliche Institutionen entscheidet, die sie selbst betreffen. Gegenstand solcher Strategie in eigener Sache sind vor allem die Schlüsselinstitutionen unserer Demokratie, die sogenannten Regeln des Machterwerbs. Das lässt sich an der Geschichte des Wahlrechts, der Politikfinanzierung und des Föderalismus gut nachweisen (Kapitel 3, S. 87 ff.). Der Begriff "Regeln" ist dabei weit zu verstehen. Darunter fallen nicht nur Rechtsnormen, sondern auch informale Verhaltensmuster, die die politische Klasse im Lauf der Zeit herausgebildet hat. Selbst rechtswidrige Praktiken gehören dazu, etwa bestimmte Formen von Ämterpatronage und Spendenmanipulation.

Kennzeichen aller dieser Regelungen, die die politische Klasse entwickelt hat, ist ihre Heimlichkeit. Das versteht sich für illegale Komponenten von selbst, aber auch legale Institutionenpolitik bleibt regelmäßig Geheimpolitik. Die Rolle der politischen Klasse als richtungsgebender Auslöser bestimmter Politiken wird vor der Öffentlichkeit nach Möglichkeit verborgen. Allein bei Diätenerhöhungen gelingt dies nicht immer. Ansonsten bleibt das Eigeninteresse der Akteure regelmäßig unerkannt, insbesondere ihre Strategien, sich gegen den Einfluss von Wählern zu immunisieren und sich Staat und Gesellschaft zu unterwerfen. Die Wissenschaft hat sich lange gescheut, das Wirken der Eigeninteressen der politischen Klasse beim Namen zu nennen, systematisch zu erforschen und ihre tendenzielle Kollision mit dem Demokratieprinzip zu thematisieren.[2] Statt dessen wurden Theorien entwickelt und Leitideen beschworen, die die wahren Verhältnisse rechtfertigen, beschönigen oder verdecken (Kapitel 8, S. 230 ff.).[3]

Der Arm der politischen Klasse ist lang. Über vielfältige Stränge kann sie fast das gesamte politische Denken in ihrem Sinne beeinflussen. An die Wurzel gehende Kritik muss deshalb erst einmal ein massives Sperrfeuer von Scheinargumenten überwinden, bevor sie die Chance hat, Gehör zu finden. In dieser Lage ist es doppelt schwer, Kritik überhaupt nur zu denken, und erst recht, sie systematisch zu entwickeln (siehe Kapitel 7, S. 211 ff.). Wer es dennoch unternimmt, muss sich auf erbarmungslose Mobbingversuche der vielen mächtigen Betroffenen (die sich in diesem Punkt meist einig sind) gefasst machen, was in der Regel allerdings hinter vorgehaltener Hand erfolgt und deshalb um so schwerer zu parieren ist. Die klaffende Lücke zwischen demokratischer Norm und Wirklichkeit wird durch politische Formeln wie "Volkssouveränität" und "Gemeinwohl" überkleistert, die in Verfassungsurkunden und Sonntagsreden beschworen werden – ohne Rücksicht darauf, dass die Wirklichkeit ganz anders aussieht. Vielfältige Theorien dienen dazu, diese Diskrepanz systematisch zu verschleiern oder aber die Norm radikal zu senken und so an die Wirklichkeit anzupassen. Derartige Theorien und ihre wissenschaftlichen Befürworter stehen damit, oft unbewusst, ebenfalls in den Diensten der politischen Klasse (Kap. 8, S. 230 ff.).

Auf diese Weise mag zwar die Demokratie "stabilisiert" werden, wie immer wieder betont wird. Die gesamte politische Klasse hängt ja an den für sie so günstigen Regeln und macht deshalb gegen jede radikale Änderung Front. Und vor den Bürgern versucht man das wahre Funktionieren von Politik hinter der offiziellen Fassade zu verbergen. Aber welche Art von Demokratie ist dies denn, wo die Institutionen so verformt sind, dass die Wähler niemanden mehr zur Verantwortung ziehen können, weil politische Zurechenbarkeit sich verflüchtigt und mit der mangelnden Abwählbarkeit von Politikern ein Zentralelement der Demokratie weitgehend entfällt. Die Frage, ob die Entmachtung der Bürger im Interesse einer umso größeren Handlungsfähigkeit und Gemeinwohlorientierung der Politik, also des anderen zentralen Elements der Demokratie, vielleicht hingenommen werden sollte, wozu in Deutschland, meist unausgesprochen, viele neigen, stellt sich schon deshalb nicht, weil die derzeitigen Systemmängel auch die Handlungsfähigkeit ungebührlich reduzieren (siehe das inzwischen schon geflügelte Wort "Reformstau"). Beide Kernpostulate der Demokratie leiden Not: Regieren durch das Volk und Regieren für das Volk.

So hat sich eine Art Teufelskreis ergeben: Die politische Klasse versucht, die Unsicherheit ihrer Existenz, die im Wesen der Demokratie angelegt ist, durch Institutionenpolitik zu beseitigen oder abzuschwächen. Dadurch entzieht sie sich aber der politischen Verantwortlichkeit gegenüber den Wählern. Deren Entmachtung schürt die Verdrossenheit über "die Politiker", worauf diese mit umso größerer Abschottung reagieren. Äußerer Ausdruck dieser Falle, in der die ganze Bundesrepublik sich befindet, sind abnehmende Wahlbeteiligung, Mitgliederschwund der etablierten Parteien und desaströse Umfrageergebnisse, die signalisieren, dass die Bürger keiner Partei mehr etwas zutrauen.

Die institutionelle Problematik wird besonders deutlich am Beispiel des Föderalismus (siehe S. 148 ff.). Hier zeigt sich in letzter Zeit auch eine immer klarere Problemwahrnehmung. Während Kritik lange als politisch nicht korrekt angesehen worden war, hat sich in den letzten drei oder vier Jahren ein völliger Umschwung ergeben. Der Mangel an politischer Verantwortlichkeit, an Handlungs- und Reformfähigkeit und an Bürgernähe, den der real existierende deutsche Föderalismus hervorruft, wird nun allgemein beklagt: von Politikern und Parteien selbst, von Kommissionen, Staats- und Politikwissenschaftlern. Um die Jahreswende 2003/04 haben Bundestag und Bundesrat sogar eine Kommission zur Reform des Föderalismus eingesetzt. Ob das viel bringt, muss allerdings bezweifelt werden. Zentrale Fragen bleiben ohnehin ausgeklammert, wie die Finanzen und die Neugliederung der Bundesländer. Man macht sich immer noch Illusionen. Das liegt vor allem daran, dass die Motive der Akteure und ihr Einfluss auf institutionelle Fehlentwicklungen nach wie vor nicht problematisiert werden. Dieser weiße Fleck auf der publizistischen und der wissenschaftlichen Landkarte entspringt einerseits einer normativen Überhöhung der Politik, die in der grundgesetzlichen Verpflichtung der Amtsträger aufs Gemeinwohl wurzeln dürfte. Das ist noch die Haltung großer Teile der Staatsrechtslehre entsprechend der Devise, dass nicht sein kann, was nicht sein darf. Andererseits dürfte der weiße Fleck auch aus der Furcht vor einer möglichen Diskreditierung der bundesdeutschen Demokratie herrühren, also aus einem volkserzieherischen Anliegen erwachsen (so besonders große Teile der Politikwissenschaft). Doch den Kopf in den Sand stecken und die tieferen Gründe ausblenden erscheint – angesichts des ins Bodenlose fallenden Vertrauens der Menschen in "die Politik" – erst recht nicht als angemessene Reaktion, schon gar nicht für die der Wahrheit verpflichtete Wissenschaft, die auch auf die Gefahr hin, anzuecken, Dinge sagen muss, die "man nicht sagt".[4]

Ebenso zu kurz kommt die Durchsetzungsfrage mit ihren beiden Unterfragen: Warum sind Reformen so schwer? Und: Auf welchen Wegen können sie vielleicht doch gelingen? Das Ausblenden des eigentlichen inneren Motors der Entwicklung führt einerseits zu Illusionen über die Durchsetzbarkeit von Reformen. Andererseits versperrt sie den Blick auf dennoch gangbare Möglichkeiten. Wer den Akteuren einfach guten Willen unterstellt, ohne ihre dazu querstehenden Interessen mit ins Kalkül zu ziehen, geht an den eigentlichen Problemen vorbei, die sich bei der Durchsetzung der nötigen institutionellen Reformen stellen.

Der Teufelskreis wird kaum durch Appelle an die Politik zu durchbrechen sein. Wenn überhaupt, kann dies wohl nur durch Aktivierung des Common Sense der Bürger selbst gelingen, also letztlich durch Nutzung und Verstärkung von Elementen der direkten Demokratie und durch Herstellung von wirklichem politischem Wettbewerb und echter Auswahl der Kandidaten bei Wahlen im Wege wahlgesetzlicher Reformen (siehe S. 127 ff. und unten S. 396 f.).

Vielleicht können aber auch die Verfassungsgerichte weiterführende Reformanstöße geben. Das Bundesverfassungsgericht und die Landesverfassungsgerichte haben durchaus die Mittel, manche in diesem Buch geschilderten Missstände zu beseitigen. Sie müssten davon nur Gebrauch machen. Ich nenne lediglich einige Beispiele:

–    Ämterpatronage ist regelmäßig verfassungswidrig – Verstoß gegen Art. 3 und 33 GG (siehe S. 160). Die Gerichte könnten deshalb organisatorisch-verfahrensmäßige Vorkehrungen vorschreiben, die die fatale Praxis eindämmen, wie das Bundesverfassungsgericht dies auch zur Ordnung anderer Bereiche getan hat. Viele halten das zwar nicht für realistisch, sitzen die Gerichte – in Sachen parteipolitische Berufung – doch selbst im Glashaus. Doch dieser Einwand braucht nicht unbedingt das letzte Wort zu sein. Es gibt ja doch so etwas wie den „Becket-Effekt“ – ein Bild, das ich aus Anouilhs Drama „Becket oder die Ehre Gottes“ entnommen habe. Erst einmal im Amt, könnten nämlich gerade Richter dazu neigen, Treue und Loyalität zur Verfassung über die Dankbarkeit gegenüber jenen zu stellen, die sie berufen haben. Die zwölfjährige Amtsperiode von Bundesverfassungsrichtern und der Ausschluss der Wiederwahl untermauern die grundgesetzlich gewährleistete Unabhängigkeit und erleichtern eine echt gemeinwohlorientierte Haltung.

–    Die Verfassungsgerichte könnten auch gegen die Verbeamtung der Parlamente (S. 169) einschreiten. Der Widerspruch zum Verfassungsgrundsatz der Gewaltenteilung liegt ja auf der Hand.[5]

–    Die Gerichte könnten die Wahlgesetze zum Bundestag, zu den Landtagen und zum Europaparlament wegen fehlender Unmittelbarkeit der Wahl der Abgeordneten (S. 313) kassieren und auf diese Weise grundlegende Verbesserungen der Infrastruktur unserer Demokratie erzwingen. Dass wir unsere Abgeordneten in Wahrheit nicht mehr unmittelbar wählen, habe ich kürzlich in einer Abhandlung in der Juristenzeitung lege artis nachzuweisen versucht.[6]

–    Schließlich könnte das Gericht auch seine viel kritisierte Rechtsprechung zu Art. 84 und 85 GG zurücknehmen, die zu einer Ausweitung der Zahl zustimmungspflichtiger Gesetze geführt und damit die Blockademacht des Bundesrats erhöht hat.[7]

In Sachen Parteienfinanzierung und Selbstversorgung von Politikern hat das Bundesverfassungsgericht bereits vielfach eingegriffen und – mehr schlecht als recht – eine Art Ersatzgesetzgebung vorgenommen. Die Probleme gehen allerdings weit darüber hinaus. Nun hat der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, in einem aufsehenerregenden Aufsatz in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung[8] grundlegende Mängel in der demokratischen Infrastruktur der Bundesrepublik festgestellt. Dabei gelangte er zu teilweise ganz ähnlichen Ergebnissen wie dieses Buch. Danach erscheint es durchaus denkbar, dass auch das Bundesverfassungsgericht als Ganzes in Zukunft eine aktivere Rolle in Sachen Verfassungsordnung übernimmt.

In den letzten zweieinhalb Jahren haben sich auch sonst viele Entwicklungen ergeben, die die Thesen dieses Buches bestätigen. Das Bewusstsein, dass etwas faul ist im Staate Deutschland (siehe S. 17), und zwar im innersten Kern der Politik, verbreitet sich immer mehr. Das zeigt sich auch an Indizien. So erlebt beispielsweise das Thema "Gemeinwohl" (siehe S. 31 ff.) seit kurzem eine unübersehbare Renaissance.[9] Große Teile der Politik- und Sozialwissenschaften hatten den Begriff lange als Ausdruck angeblich "überholten alteuropäischen Denkens" diskreditiert.[10] Heute beschäftigt sich allein in Deutschland ein Dutzend Wissenschaftlerteams mit dem Thema "Gemeinwohl".[11]

Bezeichnend sind auch die sprunghaft ansteigenden Veröffentlichungen zum Thema Korruption, das in Deutschland lange ein Tabu war (siehe Kapitel 5). Darin spiegelt sich die allgemeine Unzufriedenheit mit dem politischen Prozess und seinen Resultaten deutlich wider. Korruption gilt ja geradezu als Gegenbild zum Begriff "guter Regierungsführung".[12] Zum Thema "Korruption" sind im Jahr 2003 gleich acht Bücher erschienen oder angekündigt worden.[13]

Im Dezember 2003 wurde in Mexico die UN-Konvention gegen Korruption von 95 Staaten unterzeichnet. Sie hat eine fatale Lücke der deutschen Gesetzgebung wieder in Erinnerung gerufen: das Fehlen eines wirksamen Straftatbestands gegen die Bestechung von Abgeordneten (siehe S. 173 und 295 ff.). Die Öffentlichkeit war dadurch aufgeschreckt worden, dass ausgerechnet die Bundesrepublik zögerte, der Konvention beizutreten. Diese sieht nämlich vor, Korruption von Abgeordneten genauso zu ahnden wie die von Beamten. Das bringt Deutschland in Zugzwang. So sahen wir uns plötzlich in einem Boot mit Bananenrepubliken, die die Unterzeichnung der Konvention ebenfalls verweigerten. Doch nach heftiger öffentlicher Kritik im Sommer 2003 unterschrieb schließlich auch die Bundesrepublik. Die Konvention bedarf, um in Kraft treten zu können, allerdings noch der Ratifikation durch mindestens 30 Staaten. Vorerst bleibt es also dabei, dass finanzstarke Interessenten Abgeordneten "ganz legal" unbegrenzte Summen zuwenden und sie sich dadurch verpflichten darf. Das illustriert einmal mehr ein unlängst bekannt gewordenes Beispiel: Helmut Kohl und andere Mitglieder seiner Regierung erhielten, seitdem sie ab Herbst 1998 nur noch Abgeordnete waren, vom Medienunternehmer Leo Kirch als sogenannte Berater mehrere Jahre lang bis zu 600000 Mark pro Person und Jahr – möglicherweise als Dankeschön für frühere Kirch-freundliche Medienpolitik.

Mit dem Beitritt von zehn neuen mittel- und osteuropäischen Staaten zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 nimmt das Korruptionsproblem noch gewaltig zu. Darauf hat die EU-Kommission immer wieder hingewiesen. Doch der Westen hat mehr als einen Splitter im eigenen Auge und taugt deshalb schlecht als Ankläger. Auch hier reicht Korruption bis in die obersten politischen Etagen: Ende 2003 wurde Cesare Previti, ein enger Mitarbeiter des italienischen Ministerpräsidenten Silvio Berlusconi, wegen Korruption zu fünf Jahren Haft verurteilt. Anfang 2004 wurde Alain Juppé, der engste Vertraute des französischen Staatspräsidenten Jacques Chirac und von ihm auch zu seinem Nachfolger ausersehen, wegen Untreue zu eineinhalb Jahren Haft verurteilt, auf Bewährung zwar; gleichzeitig wurde ihm aber untersagt, zehn Jahre lang ein politisches Amt auszuüben. Die beiden wurden quasi stellvertretend für ihre Chefs verurteilt, die Immunität genießen und deshalb nicht verfolgt werden können. Immerhin hat das italienische Verfassungsgericht die kürzlich durch spezielles Gesetz eingeführte Immunität Berlusconis wegen Verfassungswidrigkeit aufgehoben.

Zu einer ganz neuen Form von Netzwerken im Vorfeld von Korruption haben sich bestimmte Formen von Beraterverträgen entwickelt. Berater wie Moritz Hunzinger vermitteln vor allem Kontakte. Mit ihren weitverzweigten Beziehungen und umfassenden Personenkenntnissen können sie Wirtschaft und Politik so zusammenbringen, dass Politiker, die für Zuwendungen empfänglich sind, und Wirtschaftsbosse oder Funktionäre, die politischen Einfluss suchen, sich zum beiderseitigen Vorteil finden und miteinander ins Geschäft kommen. Die Möglichkeiten für derartige Zusammenarbeit werden durch solche Berater, die wie politische Kuppler wirken, enorm ausgeweitet. Die Gefahr der Überwucherung allgemeiner Interessen durch Partikularinteressen (siehe S. 68, 179, 295) wird gesteigert. Zugleich wird die Intransparenz verstärkt: Selbst die Politiker pflegen gern zu behaupten, sie hätten gar nicht bemerkt, dass "Aufmerksamkeiten", die Berater ihnen erweisen, nur dazu dienen, dahinterstehenden Geldgebern den Zugang zu ihnen zu eröffnen. Solcher Naivität fielen wohl der Grünen-Politiker Cem Özdemir, der sich von Hunzinger einen "Kredit" geben ließ, und Rudolf Scharping zum Opfer, den Hunzinger beim Herrenausstatter einkleidete. Özdemir musste 2002 auf seine Kandidatur zum Bundestag verzichten, er kandidiert aber 2004 zum Europäischen Parlament. Scharping verlor sein Amt als Bundesverteidigungsminister, ist aber weiterhin im Bundestag.

Ein anderes problematisches Beispiel ist der Beratervertrag, den der frühere Präsident der Bundesagentur für Arbeit, Florian Gerster, mit der Berliner PR-Agentur WMP-Euro Com AG über 1,3 Millionen Euro abgeschlossen hatte. Vielleicht wird dieser Fall dem sogenannten St. Florians Prinzip in Zukunft eine ganz neue Bedeutung geben. Im Vorstand und im Aufsichtsrat von WMP saßen Abgeordnete, die in ihrer Eigenschaft als Volksvertreter unmittelbar mit der Bundesagentur befasst sind. Vorstandsmitglied der WMP ist der FDP-Bundestagsabgeordnete Günter Rexrodt, der als Mitglied des Haushaltsausschusses Berichterstatter für die Bundesagentur für Arbeit ist. Mitglied des Aufsichtsrats war, zumindest bis die Angelegenheit öffentlich bekannt wurde, der SPD-Bundestagsabgeordnete Rainer Wend. Er war gleichzeitig Vorsitzender des Bundestagsausschusses für Wirtschaft und Arbeit, also des für die Bundesagentur "zuständigen" Ausschusses. So lag der Verdacht nicht allzu fern, die Bundesagentur habe sich mit dem Beratervertrag nicht nur Rat in Sachen Public relations einkaufen wollen, sondern auch eine wohlwollende Behandlung durch die zuständigen parlamentarischen Gremien. Dies um so mehr, als die vertragliche Leistung des Beratungsunternehmens ausdrücklich auch "Lobbying" sein sollte.

Der Abgeordnete Rexrodt sammelt derartige Aufsichtsrats- und Geschäftsführerposten geradezu. Er hat davon nicht weniger als neun, von denen einer allein so viel Einkommen bringt wie das ganze Bundestagsmandat. Der Skandal um die Bundesagentur macht die Problematik solcher Zweit- und Drittjobs deutlich: Hier wird anscheinend nicht wirkliche Leistung finanziell entgolten, sondern – zumindest in hohem Maße auch – politischer Einfluss. Abgeordnete werden nach der Verfassung aber "zur Sicherung ihrer Unabhängigkeit" vom Steuerzahler entschädigt. Da sollte es zugleich untersagt sein, seine Unabhängigkeit an wirtschaftliche Interessenten meistbietend zu verkaufen.

Das Inskrautschießen externer Berater dürfte indirekt auch mit der zunehmenden Parteibuchwirtschaft in der öffentlichen Verwaltung zusammenhängen. In zunehmendem Maß werden Parteileute auf gutbezahlte Beamtenstellen gehievt, auch wenn sie fachlich nicht immer ausreichend qualifiziert sind. Das gilt nicht nur für politische Beamte, sondern reicht weit nach unten, manchmal bis hinunter zum Pförtner. Diese ungute Praxis schwächt die Leistungsfähigkeit der ganzen Verwaltung. Noch schlimmer wird es, wenn die politische Spitze wechselt und die Opposition an die Macht kommt. Die neue Führung muss dann oft mit Leuten arbeiten, die nicht nur fachlich schwach, sondern auch parteipolitisch anders gepolt sind. Dann geht gar nichts mehr. Damit schlägt dann erst recht die Stunde externer Berater. Deren Einfluss wird durch ihr doppeltes Wirken noch erhöht: Wenn Top-Berater in Kommissionen wie der Hartz-Kommission sitzen, in denen sie Empfehlungen machen, die später nicht ohne externe Beratung realisiert werden können, kann ihr Akquisitionsinteresse schon in die Formulierung der Vorschläge der Kommission einfließen. Zumindest spricht dafür der böse Anschein.

Die kritische Diskussion von Auswüchsen beim Engagement von Unternehmensberatern durch die öffentliche Hand, die um die Jahreswende 2003/04 aufkam, hat ein ganz neues Licht auch auf andere Fälle der Verquickung von Politik und Beratung geworfen, Fälle, die manchmal an die Grenze zur Korruption stoßen. Berater wie Roland Berger machen sich gern bei Politikern lieb Kind, um dann bei der Vergabe von Aufträgen für ihre Beratungsfirma einen Bonus zu haben. So wurde Berger von den Ministerpräsidenten Wolfgang Clement und Edmund Stoiber an die Spitze einer Kommission berufen, die die Gehälter ihrer Auftraggeber und deren Minister beurteilen sollte (siehe S. 221). Berger hat die Kommission geradezu manipuliert, so dass in ihrem Schlussbericht eine Verdoppelung der Bezüge von Regierungsmitgliedern vorgeschlagen wurde. Doch das war selbst den Ministerpräsidenten zuviel, die Bergers Vorschläge erschrocken zurückwiesen. Auch hier spricht der böse Schein dafür, dass Bergers Vorgehen insgeheim auch durch handfeste Akquisitionsinteressen motiviert war.

Die allgemeine Überzeugung, dass es in der deutschen Politik nicht einfach so weitergehen kann wie bisher, findet ihren Ausdruck auch in beschwörenden Appellen. Die Bürger sollen notfalls selbst in die Bresche springen. Arnulf Barings viel diskutierter, dramatischer Aufruf "Bürger – auf die Barrikaden!"[14] traf den Nerv. Initiativen wie der Bürgerkonvent von Meinhard Miegel konnten in kurzer Zeit Millionen Euro einwerben und damit eine Kampagne mit ganzseitigen Zeitungsanzeigen und teuren Werbespots im Fernsehen finanzieren. Dadurch wurden die Parteistiftungen, deren selbsterklärte und staatlich hochsubventionierte Aufgabe ja gerade die politische Bildung der Bürger ist, in Zugzwang gebracht. Zusammen mit der Bertelsmann-Stiftung und der Stiftung Marktwirtschaft haben sie sich zu einer Stiftungsallianz "bürgernaher Bundesstaat" zusammengetan, um dazu beizutragen, "die extrem blockadeanfällige und intransparente Politikverflechtung im föderalen System der Bundesrepublik zu überwinden".

Durchweg werden nun die Handlungsschwächen der Politik und die Ohnmacht der Bürger (einschließlich der dafür verantwortlichen institutionellen Gründe) erkannt und kritisiert. Spitzenpolitiker wie Roland Koch und Jürgen Rüttgers sprechen ganz unverblümt von "einem System der organisierten Unverantwortlichkeit" der Politik in Deutschland[15] und greifen damit einen Kernbegriff dieses Buches auf. Wie aber die nötigen institutionellen Reformen gegen die Interessen der politischen Klasse durchgesetzt werden können, dieses Problem wird wiederum nicht gesehen oder jedenfalls nicht thematisiert, von der Entwicklung entsprechender Durchsetzungsstrategien ganz zu schweigen.

Im Jahre 2002 wurde die Parteienfinanzierung geändert – eine Folge des CDU-Spendenskandals, der 1999 bekanntgeworden war, und des SPD-Spendenskandals in Köln und anderen nordrhein-westfälischen Städten von 2002. Die obengenannten (S. 88 ff.) verfassungswidrigen Regelungen wurden jedoch nicht beseitigt. Schon gar nicht wurde eine wirksame Kontrolle eingeführt, was – angesichts von Regelungen, die zu Manipulationen zu Lasten der Steuerzahler und zur Umgehung der Publikationspflicht geradezu einladen – nach wie vor unerträglich ist. Kurz darauf hatte auch die FDP ihren Spendenskandal, der mit dem Namen des unglücklichen Jürgen Möllemann verknüpft war.

Die bekanntgewordenen Skandale sind allerdings nur die Spitze des Eisbergs. Spendenmanipulationen gehören heute in vielen Parteien offenbar zur Routine. Das haben zwei Journalisten des Fernsehmagazins Panorama bestätigt. Sie gaben sich als Bauunternehmer aus und boten Parteien zum Schein eine Spende von 30000 Euro an, die sie aber nicht publiziert haben wollten. Die Hälfte der angesprochenen Schatzmeister ging sofort auf das Anliegen ein und schlug die gesetzeswidrige Stückelung der Spende und ihre Aufteilung etwa auf Verwandte vor – unter Mitnahme der zusätzlichen Steuervorteile für die Strohmänner und der zusätzlichen Subventionen für die Partei.[16] Ohne mit der Wimper zu zucken, waren sie – offenbar aus schierer Geldgier – bereit, nicht nur gegen das Parteiengesetz zu verstoßen, sondern sogar Subventionsbetrug und Steuerhinterziehung zu begehen (siehe S. 110 und 189).

Wie solches Stückeln von Spenden tatsächlich funktioniert, wurde auch im Kölner Müllskandal deutlich: Der damalige SPD-Fraktionsvorsitzende im Kölner Stadtrat, Norbert Rüther, holte größere Summen in mehren Tranchen in der Schweiz ab. Dem Schatzmeister der Kölner SPD, Manfred Biciste, übergab er dann insgesamt 510000 Mark. Biciste, Rüther und die SPD-Buchhalterin Margrieth Legies-Decker stückelten den Gesamtbetrag darauf so, dass die Einzelbeträge unterhalb der Publikationsgrenze blieben, und rechneten sie rund vierzig SPD-Funktionären als Spenden zu. Das bewirkte für diese – wegen der steuermindernden Spendenquittungen – einen warmen Geldregen. Und für die Partei floss auch noch zusätzliches Geld, weil jede gestückelte Schein-Spende den damals noch 50prozentigen Staatszuschuss auslöste.

Die Bereitschaft mancher Parteischatzmeister, schon am Telefon und gegenüber völlig Unbekannten illegale Komplotte vorzuschlagen, bestätigt, dass Spendenmanipulationen bei ihnen Routine und die bekanntgewordenen Skandale bloß die Spitze des Eisbergs sind. Das ist nur durch das Fehlen von Kontrollen zu erklären. Wie oben dargestellt, brauchen die Wirtschaftsprüfer – unterhalb der Ebene der Bundes- und Landesparteien – pro Partei nur ganz wenige Orts-, Stadt- oder Kreisgliederungen zu überprüfen: bis vor kurzem vier, nach der Änderung des Parteiengesetzes von 2002 zehn. Große Parteien wie die SPD oder die CDU haben aber mehr als 10000 solcher Untergliederungen. Die Verbuchung von Spenden bleibt deshalb praktisch unkontrolliert. Und das, obwohl Spenden Steuervergünstigungen und Staatszuschüsse von zig Millionen Euro auslösen.

Was muss geschehen? In Zukunft sollten Spenden ab 500 Euro veröffentlicht werden müssen. Danach würden Manipulationen sehr erschwert. Eine solche Publikationsgrenze sieht jetzt auch das vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat im Jahr 2003 beschlossene europäische Parteienstatut vor. Warum soll das nicht auch für Spenden an nationale Parteien gelten? Dann würden Spendenmanipulationen erheblich erschwert. Auch über ein Verbot von Spenden juristischer Personen und von größeren Spenden natürlicher Personen sollte verstärkt nachgedacht werden. An Europaparteien sind seit kurzem Spenden über 12000 Euro verboten, und in vielen Nachbarländern dürfen juristische Personen gar nicht spenden. Der amerikanische Supreme Court hat in einem bemerkenswerten Grundsatzurteil von 10. Dezember 2003 nicht nur hervorgehoben, dass Großspenden die Empfänger dankbar stimmen und die Spender dazu neigen, dies auszunutzen. Das Gericht hat auch betont, dass große Zuwendungen an Parteien korrumpieren oder zumindest den bösen Anschein von Korruption begründen können und dass der ausreicht, eine gesetzliche Begrenzung zu rechtfertigen.

In Deutschland muss zudem die Prüfung durch Wirtschaftsprüfer ausgeweitet werden. Nur ein Tausendstel der Orts- und Regionalverbände der Parteien einer Prüfung zu unterwerfen, ist ein Unding. Dass solche Überprüfungen praktisch möglich sind, zeigen die Erfahrungen der FDP nach ihrem Spendenskandal in Nordrhein-Westfalen: Binnen kürzester Zeit waren alle einschlägigen Spenden überprüft und Manipulationen aufgeklärt. Auch die steuerliche Spendenbegünstigung muss – zumindest in der derzeitigen (verfassungswidrigen, siehe S.101) Höhe – überprüft werden. Das Änderungsgesetz von 2002 hat zwar den Zuschusssatz für Parteien von 50 auf 38 Prozent gesenkt, die Sätze für die steuerliche Spendenbegünstigung jedoch beibehalten und die geförderten Beträge von 6000 bzw. bei Verheirateten 12000 DM sogar auf 3300 bzw. 6600 Euro erhöht.[17]

Auf europäischer Ebene wurde die Finanzierung europäischer politischer Parteien aus dem EU-Haushalt (siehe S. 120 f.), wie schon erwähnt, inzwischen verabschiedet.[18] Das Bestreben des etablierten Parteienkartells, sich vor Konkurrenz zu schützen, konnte sich letztlich durchsetzen, auch wenn der Ministerrat noch einige Änderungen gegenüber den ursprünglichen Plänen des Parlaments erzwang. In den Genuss der öffentlichen Mittel kommen Europaparteien, das sind im wesentlichen Parteibünde, die sich aus nationalen Parteien zusammensetzen. Dazu gehören etwa die Europäische Volkspartei, in der unter anderem die CDU/CSU und die britischen Konservativen Mitglieder sind, und die Sozialdemokratische Partei Europas, der unter anderen die deutsche SPD und die englische Labour Party angehören. Öffentliche Mittel bekommen diese Parteibünde, wenn sie in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten bei Wahlen erfolgreich sind und Abgeordnete in die Parlamente entsenden, also – nach der Erweiterung der Union auf fünfundzwanzig Staaten – in mindestens sieben Mitgliedstaaten. Für kleinere und neue Parteien ist diese Voraussetzung praktisch nicht zu erfüllen. Die Regelung dürfte deshalb mit dem auch in der Europäischen Union geltenden Gleichheitssatz schwerlich vereinbar sein.

Auch der Bürgerferne der Europaparteien muss die neue Regelung geradezu Vorschub leisten, denn den subventionierten Parteibünden fehlt alles, was Parteien im Kern ausmacht: Weder haben sie Bürger als Mitglieder noch stellen sie Kandidaten und Programme auf, die sie bei Europawahlen präsentieren und für die sie um die Stimmen der Bürger werben. Zudem dürfen sie zu fast 100 Prozent aus der EU-Kasse finanziert werden (siehe S. 121). Von einer Angewiesenheit auf die Bürger kann hier keine Rede mehr sein. Wie dies mit Art. 191 Abs. 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) vereinbar sein soll, wonach politische Parteien auf europäischer Ebene dazu beitragen sollen, "den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen", bleibt das Geheimnis der Initiatoren. Anfangs sind im EU-Haushalt zwar "nur" 8,4 Millionen Euro für das verbleibende halbe Jahr 2004 vorgesehen. Nachdem die öffentliche Finanzierung der Europaparteien aber erst einmal dem Grunde nach eingeführt ist, besteht die Gefahr eines ähnlich rasanten Ansteigens wie seinerzeit in der Bundesrepublik (siehe S. 106 f.).

Mindestens genauso problematisch ist das vom Europäischen Parlament am 4. Juni 2003 angenommene Abgeordnetenstatut, dem der Rat seine Zustimmung allerdings versagt hat, zumindest vorerst. Nach diesem Statut sollen alle Mitglieder des Europäischen Parlaments einheitlich 9053 Euro (= die Hälfte des Gehalts von Richtern am Europäischen Gerichtshof) erhalten und in den Genuss des besonders günstigen europäischen Steuerrechts kommen. Das würde dann dazu führen, dass EU-Parlamentarier in vielen Ländern mit geringem Lebensstandard das Fünfundzwanzigfache ihrer Wähler und das Drei- oder Vierfache ihrer Minister und sogar ihrer Ministerpräsidenten verdienten – Konsequenzen die die Wähler kaum noch verstehen würden.[19] Auch deutsche EU-Abgeordnete, die derzeit 7009 Euro Entschädigung erhalten, bekämen, wenn das Statut in Kraft träte, deutlich mehr, obwohl sie dann ein Drittel der Kosten ihrer Versorgung selbst tragen müssten.[20] Ihre Altersversorgung wäre noch sehr viel stärker angestiegen. Das musste besonders problematisch erscheinen, weil die Abgeordneten-Versorgung jetzt schon üppig ist und Normalverbraucher mit einer Einschränkung ihrer Renten rechnen müssen. Deutsche EU-Abgeordnete versuchten deshalb die wahren Zahlen zu vernebeln. Im Schutz der parlamenarischen Unverantwortlichkeit (sogenannte Indemnität) glaubten sie, durch Beleidigungen der Kritiker von den Fakten ablenken zu können.[21] Am Ende hatten sie damit aber keinen Erfolg. Im Zuge der öffentlichen Kritik, die durch unsere Analyse in deutschen Medien ausgelöst worden war, bildete die Bild-Zeitung gar alle neunzig deutschen EU-Abgeordneten ab, die für das Statut gestimmt hatten.[22] Doch zur Verantwortung ziehen kann der Wähler sie nicht, auch nicht bei den Europawahlen. Hier wird einmal mehr deutlich, wie sehr die starre Listenwahl den Bürger entmündigt, indem sie ihm verwehrt, Abgeordnete abzuwählen und bestimmte andere Kandidaten zu bevorzugen (siehe S. 142 ff.).

Als Antwort auf die Kritik scheuten die Parlamentarier sich nicht, die Erhöhung mit dem Argument zu rechtfertigen, dann würden sie auch die derzeitigen Manipulationen bei Abrechnung der Reisekosten unterbinden. Damit haben die Abgeordneten selbst einen seit vielen Jahren praktizierten Missstand groß herausgestellt. Viele Parlamentarier buchen nämlich bei ihren Reisen nach und von Brüssel Billigflüge, rechnen gegenüber dem Europäischen Parlament aber einen sehr viel teureren Tarif ab. Auf diese Weise fallen erhebliche Spesengewinne an, die auch noch steuerfrei sind. Statt derartige Spesenreitereien nun aber sofort und ersatzlos zu streichen, sucht man sie als Erpressungsinstrument zu nutzen, um die Zustimmung des Rats zum Abgeordnetenstatut zu erzwingen. Eine derartige – inakzeptable – Vorgehensweise, die die Beseitigung illegaler Zustände von Erhöhungen an anderer Stelle abhängig macht, also offiziell ein "Waschen" rechtswidriger Bezüge verlangt, findet sich auch sonst häufig bei Regelungen von Parlamenten in eigener Sache. Was für Normalverbraucher unmöglich wäre, versuchen Parlamentarier auf Grund ihrer Schlüsselstellung an den Hebeln der Macht ungeniert für sich selbst durchzusetzen. So wurde zum Beispiel die Einführung der europäischen Parteienfinanzierung mit dem Argument begründet, sie sei Ersatz für die rechtswidrige Querfinanzierung der europäischen politischen Parteien aus den Töpfen der Fraktionen des Europäischen Parlaments. Nach dem gleichen Muster sollten die hohen steuerfreien Nebeneinkommen von bayerischen und nordrhein-westfälischen Regierungsmitgliedern "gewaschen" werden. Doch die eingesetzte Hofkommission, unter dem Vorsitz von Roland Berger, schoss so sehr über das Ziel hinaus, dass die von ihr vorgeschlagene Verdoppelung der Amtsgehälter selbst den Ministerpräsidenten zu viel war. So fließen die verfassungswidrigen Bezüge immer noch weiter. Statt dessen hat ein hoher Beamter der bayerischen Staatskanzlei, Hans-Werner Klotz, kürzlich versucht meine Feststellung zu widerlegen, dass Ministerpräsident Stoiber während seiner Zeit als Mitglied der bayerischen Staatsregierung und als Landtagsabgeordneter insgesamt 1,5 Millionen Mark an steuerfreien verfassungswidrigen Nebeneinkommen erhalten hat (siehe S. 221). Es seien, wie Klotz meinte, bisher "nur" 857 000 Mark gewesen.[23] Abgesehen davon, dass dies auch schon zu viel wäre, übersah Klotz dabei, dass meine Rechnung sich nicht nur auf Stoibers Zeit als Ministerpräsident, sondern auf seine gesamte Zeit als Mitglied der bayerischen Staatsregierung bezog, also auch Stoibers Zeit als Minister (1986 bis 1993) und Staatssekretär (1982 bis 1986) mit umfasst. In Bayern sind auch Staatsekretäre Regierungsmitglieder (Art. 43 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung).[24]

Wie in Kapitel 4 (siehe S. 159 ff.) gezeigt, wird der Versuch der politischen Klasse, sich den Staat – ohne Rücksicht auf Gesetz und Verfassung – zur Beute zu machen, bei der Ämterpatronage besonders manifest. Sie ermöglicht es, alle möglichen Kontrollinstanzen mit Parteigängern zu durchsetzen. Geradezu ein Exerzierfeld dafür ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk, der auf Grund seines gewaltigen Einflusses in der "Fernsehdemokratie" fast zwangsläufig zum Gegenstand von Gleichschaltungsversuchen der politischen Klasse geworden ist. Fritz Schenk, der legendäre Moderator des ZDF-Magazins stöhnte schon vor Jahren, es sei nicht zutreffend, dass öffentlich-rechtliche Anstalten von den Parteien dominiert würden, sie gehörten ihnen. Wie sehr die öffentlich-rechtlichen Hörfunk- und Fernsehanstalten in der Hand der politischen Klasse sind, wird besonders deutlich, wenn um Spitzenpositionen geschachert wird und man sich dabei nicht ohne viel Aufhebens im üblichen Proporzweg einigen kann. So etwa bei der Wahl des neuen Intendanten des ZDF zu Beginn des Jahres 2002. Wegen der Schlüsselstellung des Intendantenpostens kam es zu einem monatelangen erbitterten, auch vor der Öffentlichkeit nicht mehr zu verheimlichenden Ringen, bis man sich schließlich – nach vielen vergeblichen Anläufen – auf Markus Schächter als neuen Intendanten einigte. Das Echo der Öffentlichkeit auf diese Mainzer Karnevalsnummer war vernichtend. Doch wurde hier nur nach außen besonders deutlich, was drinnen seit langem tägliches Brot ist: Parteitickets entscheiden über Karrieren.

Die eben schon erwähnte Entmachtung des Wählers bei Europawahlen, bei denen er nur eine Stimme hat, die er für starre Parteilisten abgeben muss, findet faktisch auch bei Bundestags- und Landtagswahlen statt (siehe S. 262 ff., 313 f.). Dies wurde durch Untersuchungen zur Bundestagswahl 2002, zur hessischen Landtagswahl 2003 und zur Wahl der deutschen Abgeordneten zum Europaparlament 2004 bestätigt. Dass der größte Teil der Abgeordneten schon vor der Wahl feststand, weil die Parteien sie auf sicheren Plätzen nominiert hatten, habe ich dadurch demonstriert, dass die faktisch schon Gewählten vor dem Wahltermin namentlich genannt wurden.[25] So standen bei der Europawahl schon lange vor dem 13. Juni 2004  77 der zu wählenden 99 deutschen Europaabgeordneten namentlich fest. Dadurch wird die Dringlichkeit einer Reform des Wahlrechts (siehe S. 342 ff.) einmal mehr unterstrichen, die inzwischen auch zunehmend anerkannt wird.[26]

Allerdings: Eine Reform des Wahlrechts ist von den Parlamentariern selbst kaum zu erwarten; die Eigeninteressen der politischen Klasse stehen dagegen. Die Hoffnung auf eine durchgreifende Verbesserung ruht deshalb – ähnlich wie bei der Reform der Kommunalverfassungen schon praktiziert[27] – vor allem auf der unmittelbaren Volksgesetzgebung. Einen Silberstreif am Horizont bietet Hamburg. Dort gibt es eine Initiative zur Verbesserung des Wahlrechts zum Landesparlament.[28] Nachdem das Antragsverfahren erfolgreich durchlaufen war, wurden im Herbst 2003 in vierzehn Tagen in freier Sammlung rund 80000 Unterschriften für das Volksbegehren zusammengetragen (erforderlich waren 5 Prozent der Wahlberechtigten, das sind rund 60000). Der Volksentscheid stand bei Redaktionsschluss dieses Buches noch aus. Man muss der Initiative Erfolg wünschen!

Auch das – noch erheblich weitergehende – Projekt einer grundlegenden Reform der Landesverfassungen (siehe S. 336 ff.) gewinnt immer mehr Zustimmung.[29] Sein Kern ist die Direktwahl des Ministerpräsidenten. Durchzusetzen ist es ebenfalls durch Volksbegehren und Volksentscheid. Der Staatsrechtslehrer Hartmut Maurer kommt in seiner wohlabgewogenen Analyse zum Ergebnis, "dass die besseren Gründe für die Volkswahl [des Ministerpräsidenten] sprechen, jedenfalls ein Versuch in diese Richtung in einem Land der Sache wert wäre".[30] Und der Politikwissenschaftler Frank Decker ergänzt: Angesichts der Exekutivlastigkeit der Bundesländer sei die Direktwahl der Ministerpräsidenten "ein ebenso naheliegender wie logischer Schritt".[31]

Meine Kritik an der Etablierung der Leibholzschen Parteienstaatsdoktrin in der deutschen Staatsrechtslehre mit allen ihren fatalen Folgen (siehe S. 250 ff.) hat kürzlich eine überraschende Bestätigung gefunden. Susanne Benöhr,[32] eine junge Historikerin, hat aufgedeckt, dass Leibholz bei der Entwicklung seiner Parteienstaatsdoktrin ganz wesentlich vom italienischen Faschismus beeinflusst war.[33] Von daher wird die – ansonsten ganz unverständlich, ja abwegig erscheinende – Ineinssetzung von Partei, Staat und Volk nachvollziehbar, die Leibholz ja auch für die Bundesrepublik postulierte. Diese Art von "Dreieinigkeit" entsprach genau der faschistischen Verfassungslehre. Für sie war die Verschmelzung von Partei und Staat genauso typisch wie die Identifizierung von Partei und Volk. Vorbild war dabei die Nationalfaschistische Partei (PNF), die faschistische Einheitspartei Mussolinis.[34]

Gelegentlich wird – auch von durchaus geneigten Rezensenten – eingewandt, meine Konzentration auf die politische Klasse sei einseitig, in der Wirtschaft gebe es mindestens ebenso große Probleme und Auswüchse.[35] Dieser Einwand ist, wie ich meine, richtig und falsch zugleich. Richtig ist: Auch in anderen Bereichen, etwa in Wirtschaft, Verbänden und Kammern, gibt es Verkrustungen und Missbrauch: Megafusionen von Wirtschaftsgiganten sind an der Tagesordnung; viele haben keine ökonomischen Gründe, sondern dienen lediglich der Machterweiterung, manchmal auch der Gehaltssteigerung ihrer Vorstände.[36] Vorstandsmitglieder von deutschen Großunternehmen lassen sich Jahresgehälter in zweistelliger Millionenhöhe oder riesige Abfindungen bewilligen.[37] Sie treffen gesetzeswidrige Preisabsprachen, und ihre Unternehmen zahlen Hunderte von Millionen Mark Bußgelder, ohne dass dies die Stellung der Verantwortlichen zu erschüttern scheint. Funktionäre von Verbänden und Kammern, welche sich in kontrollfreien Nischen eingerichtet haben, "verdienen" mehr als Spitzenpolitiker. Andererseits: Im Unterschied zur politischen Klasse verfügen wirtschaftliche Eliten und Verbandsfunktionäre in der Regel nicht über das staatliche Gewaltmonopol, nicht über das Recht, Steuern und Abgaben zu erheben, und nicht über die Befugnis, verbindliches Recht für alle anderen Gruppen und die Bürger insgesamt zu setzen. Das macht den großen Unterschied aus und rechtfertigt es meines Erachtens nach wie vor, der politischen Klasse besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Im übrigen "vernetzen" sich die Führungsriegen von Politik, Verwaltung, Großwirtschaft, Verbänden und Kammern ohnehin immer stärker. Die Symbiose der politischen Klasse mit wirtschaftlich-gesellschaftlichen Eliten kann hier allerdings nicht auch noch behandelt werden. Sie ist eine eigene umfassende Untersuchung wert.

Auch der Politikwissenschaftler Jens Borchert hat ein die Analysen dieses Buches vielfach bestätigendes Werk geschrieben. Borchert spricht auch einige der hier diskutierten Reformvorschläge an: 

–          die Direktwahl des Ministerpräsidenten (siehe S. 336 ff.),

–          Reformen der Parlamentswahlen (S. 342 ff.) einschließlich

–          der Einführung von Vorwahlen (S. 352 ff.),

–          die Ausrichtung der Zahl der Parlamentsmandate nach der Höhe der Wahlbeteiligung (S. 345 f.),

–          die Einführung von Finanzstimmen (S. 346 f.),

–          Amtszeitbeschränkungen (S. 367 f.) und

–          die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden auf Bundesebene (S. 373 ff.). [38]

Hinsichtlich der direkten Demokratie möchte ich hier nur drei, mir allerdings zentral erscheinende Punkte hervorheben: Einmal sind Bürger, denen reiner Wein eingeschenkt wird, nicht weniger klug und verantwortungsbewusst als Berufspolitiker. Ja, sie sind bei Abstimmungen sogar eher bereit, sich gemeinwohlorientiert zu verhalten, selbst dann, wenn ihre Eigeninteressen damit kollidieren, weil für sie meist weniger auf dem Spiel steht (siehe S. 373 f.). Zum zweiten unterwirft direkte Demokratie, bezogen auf die Verfassung, diese dem Willen des Volkes und macht sie damit zu seiner Verfassung. Damit wird die von der Verfassung verheißene, bisher aber nur fiktive, Volkssouveränität wirklich hergestellt (siehe S. 260 f.). Im übrigen ist – und das ist der dritte Punkt – direkte Demokratie das wichtigste Gegengewicht gegen Machtmissbrauch der politischen Klasse. Dafür kommt zwar auch ein bürgernahes Wahlrecht in Betracht. Um das durchzusetzen, bedarf es aber wiederum direkter Demokratie. Diese drei Gesichtspunkte sind meines Erachtens von geradezu strategischer Bedeutung, wenn es darum geht, die Menschen davon zu überzeugen, dass wir in Deutschland mehr direkte Demokratie brauchen.

Immerhin, die Entwicklung der direkten Demokratie geht weiter, vor allem in den Bundesländern. Nordrhein-Westfalen hat die prohibitive Hürde für Volksbegehren beseitigt: Statt bisher 20 Prozent müssen jetzt nur noch 8 Prozent der Wahlberechtigten unterschreiben. Hier haben Vertreter von "Mehr Demokratie" hinter den Kulissen gewirkt. Auch Thüringen hat kürzlich sein 14prozentiges Quorum auf 10 Prozent gesenkt. Hier hat eine Initiative wiederum von "Mehr Demokratie" die Bahn gebrochen. In Hessen und im Saarland bestehen dagegen nach wie vor prohibitive 20-Prozent-Hürden für Volksbegehren. In Baden-Württemberg beträgt die Hürde fast 17 Prozent (ein Sechstel) und in Sachsen bis zu 15 Prozent.

Auf Bundesebene fehlt den Bürgern noch völlig die Möglichkeit, durch Volksbegehren und Volksentscheid politische Entscheidungen an sich zu ziehen und sie anstelle des Parlaments zu treffen. Die rot-grüne Regierung hatte dies laut Koalitionsvereinbarung von 1998 zwar ändern wollen. Sie hatte auch einen entsprechenden Gesetzentwurf eingebracht. Dieser verlangte allerdings eine Änderung des Grundgesetzes und scheiterte am Veto der CDU/CSU. Im übrigen war der Gesetzentwurf erst 2002 eingebracht worden, kurz vor Ablauf der Wahlperiode. Das erleichterte der Union die Ablehnung – auch wegen der zu geringen Beratungszeit. Das ganze Verfahren ließ Zweifel aufkommen, ob es der Koalition mit ihrer Initiative wirklich ernst war, oder ob sie sie nur eingebracht hatte, weil sie wusste, dass der Entwurf ohnehin nicht zustandekommen würde. Immerhin gehört die Einführung der Volksgesetzgebung auch nach der Koalitionsvereinbarung von 2002 zum Programm der Bundesregierung, und der Fraktions- und neue Parteivorsitzende der SPD, Franz Müntefering, hat einen neuen Anlauf der Koalition angekündigt.

Die in diesem Nachwort aufgeführten Beispiele zeigen, wie sehr das Thema des Buchs inzwischen in den Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion gerückt ist. Viele Dinge, die "man bisher nicht sagte", werden jetzt offen diskutiert. Dennoch werden immer noch nicht alle Fragen einbezogen. Überall wird von Reformen gesprochen. Doch das Wichtigste, die Reform der Reformfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland, bleibt außen vor. Und vor allem: Man macht sich immer noch Illusionen darüber, woran es bei uns eigentlich hakt. Solange die innersten Bremsen aber nicht wirklich thematisiert werden, können sie auch nicht gelockert werden.