Hans Herbert von Arnim

Die Existenzfrage                                                                                  Die Reform des Föderalismus entscheidet über das Schicksal unseres Gemeinwesens

Der bundesdeutsche Föderalismus ist ins Gerede gekommen. Er muss von Grund auf reformiert werden. Das ist inzwischen vorherrschende Meinung. Dennoch bleibt die Diskussion an der Oberfläche.

1. Reform des Systems

Der Mängel gibt es viele: Die mannigfachen Verflechtungen und Über- schneidungen von Bund, Ländern, Kommunen und Europäischer Union lassen nicht mehr erkennen, wer welche politische Entscheidung (oder auch Nicht-Entscheidung) zu verantworten hat. Blockaden durch den Bundesrat, der mit seinem Veto fast alle wichtigen Bundesgesetze verhindern kann, sind an der Tagesordnung. Die Opposition nutzt ihre Mehrheit im Bundesrat, um der Regierung eine Schlappe nach der anderen zuzufügen. Anders als im Fall einer Großen Koalition, bei der die Opposition mit in der politischen Verantwortung stände, missgönnt sie der Regierung jeden politischen Erfolg. Organisierte Unverantwortlichkeit macht sich breit, eine For- mulierung, die nicht etwa von Revoluzzern, sondern von den CDU-Politikern Roland Koch und Jürgen Rüttgers stammt. Damit greift die etablierte Politik die Systemkritik auf, die noch vor kurzem Sache von Außenseitern war.

Die Idee des Föderalismus besticht: Durch Dezentralisierung der Ent- scheidungsebenen sollten die Politik verbessert und die Partizipation der Bürger erweitert werden. Doch die bundesrepublikanische Wirklichkeit ist eine andere. Die Regierungen sind gelähmt und die Bürger entmachtet. Die Situation ist fatal, alle Einzelbereiche der Politik sind davon betroffen. Schon sieht das Ausland auf den früheren Musterknaben Deutschland herab und spricht – manchmal nicht ohne Schadenfreude – von der "German disease". Die Reform des Föderalismus wird zur Existenzfrage unseres Gemeinwesens.

2. Widerstände

Auf der politischen Bühne wird so getan, als wären die Akteure an einer guten Ordnung interessiert. Hinter der Fassade sieht es jedoch oft ganz anders aus. Die Unmöglichkeit, politische Verantwortung an Personen (oder auch an Parteien) festzumachen, ist für die Betroffenen ja ziemlich bequem. Keiner braucht zu fürchten, wegen eventueller Fehlentscheidungen sein Amt zu verlieren. Erfolge, wenn sie sich doch einmal ergeben, können sich alle an den Hut heften, für Misserfolge sind immer die anderen der Sündenbock. Unser pervertiertes System lässt sich bis zu einem gewissen Grad geradezu als Ergebnis einer Strategie der Unangreifbarkeit ("strategy of blame avoidance") der politischen Klasse deuten. Das verschärft das Problem: Die Begünstigten müssten sich ja selbst "entgünstigen". Reformer haben es mit dem geballten Eigeninteresse der politischen Klasse zu tun. Das ist zwar kein Grund zu resignieren, zeigt aber, dass bloße Appelle mit Sicherheit nicht ausreichen.

3. Mehr Kompetenzen für die Bundesländer?

Die Bundesländer haben im Laufe der Zeit immer mehr Rechte an den Bund verloren. Von der Steuergesetzgebung sind sie völlig ausgeschlossen; die Gemeinden können immerhin noch die Hebesätze für Gewerbesteuer und Grundsteuer bestimmen. Viele wollen den Ländern deshalb die verlorenen Kompetenzen zurückgeben und den Wettbewerb zwischen ihnen beleben. Setzt dies aber nicht voraus, dass etwa gleich große und leistungsfähige Länder geschaffen werden? In der Praxis gilt dies – angesichts quer- stehender Interessen – als derart unrealistisch, dass die kürzlich einge- setzte Föderalismus-Kommission des Bundes und der Länder sich mit dem Thema Neugliederung der Länder gleich gar nicht befasst.

Ein Mantel des Schweigens breitet sich auch über die Frage, ob die Länder überhaupt ausreichend gerüstet sind, zusätzliche Kompetenzen ordentlich wahrzunehmen. Man denke an die Schulpolitik, über die die TIMSS- und PISA-Untersuchungen den Ländern verheerende Noten gegeben haben (bei immerhin erheblichen Unterschieden zwischen den Bundesländern). Als die Grunderwerbsteuer noch Sache der Länder war, ähnelte sie einem Schweizer Käse: 80 Prozent der Grunderwerbsfälle waren befreit. Erst der Bund hat, als er die Kompetenz erhielt, die Masse der Ausnahmetat- bestände beseitigt und den Tarif massiv gesenkt. Auch die Besoldung von Landes- und Kommunalbeamten ist kein ermutigendes Beispiel. Bevor die Kompetenz auf den Bund überging, hatten die Länder sich eine Art Besoldungswettlauf geliefert. Grundschullehrer wurden um drei Stufen angehoben. Die Befugnis, die Beamten einzustufen, die den Ländern geblieben ist, ist erst recht kein Ruhmesblatt. Herausgekommen ist ein Wasserkopf. Auf den oberen Etagen etwa der Ministerien ist ein großes Gedränge entstanden. Die Zahl hoher Beamter ist weit überproportional gestiegen. Vielfach gibt es nur noch Häuptlinge und kaum noch Indianer. Auch die Überversorgung von Politikern hatte vor allem in den Bundes- ländern groteske Ausmaße angenommen, bevor die schlimmsten Auswüchse aufgedeckt und beseitigt wurden.

Da die Bürger Landespolitik bisher wenig beachten, kann sich im Schatten der dominierenden Bundespolitik manches Kritikwürdige entwickeln, was auf Bundesebene nicht durchgehen würde. Die öffentliche Kontrolle ist in den Ländern nur schwach ausgeprägt. Es gibt nur wenige Zeitungen. Das Fernsehen behandelt Landespolitik stiefmütterlich und liegt oft selbst an der langen Leine der Politik.

4. Was ist zu tun?

a) Entmachtung des Bundesrats

In keinem anderen westlichen Bundesstaat besteht die Zweite Kammer aus den Regierungen der Gliedstaaten. Der deutsche Bundesrat ist denn auch nur historisch zu erklären. Sein Vorläufer geht auf Bismarcks Wunsch zurück, den demokratisch gewählten Reichstag autoritär zu kontrollieren, hat also zutiefst undemokratische Wurzeln. Im Bundesrat des Deutschen Reiches von 1871 saßen monarchische Landesregierungen, ohne deren mehrheitliches Votum der Reichstag keine Gesetze erlassen konnte. Die Übernahme dieser merkwürdigen Konstruktion ins Grundgesetz geschah auf Druck der Landesregierungen selbst, denen die Alliierten 1949 eine Schlüsselstellung eingeräumt hatten.

Eine Reform müsste die Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen drastisch zusammenstreichen. Das geht nicht ohne Einwilligung der Ministerpräsidenten. Werden diese sich aber ihre wichtigste politische Bühne nehmen lassen? Wenn überhaupt, dürften sie sich dazu allenfalls gegen eine Erweiterung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder bereit finden. Dann stellt sich erneut die Frage der politischen Leistungsfähigkeit der Bundesländer.

Viele Gesetze benötigen allerdings nur deshalb die Zustimmung des Bundesrats, weil das Bundesverfassungsgericht die Art. 84 und 85 GG, die organisatorische und verfahrensmäßige Regelungen betreffen, in der Vergangenheit sehr extensiv interpretiert hat. Das Gericht sollte diese Rechtsprechung ändern.

b) Reform der Landesverfassungen

Um die Bundesländer in den Stand zu setzen, ihre Aufgaben effizient und bürgernah zu erfüllen, damit sie fit werden für die Übernahme weiterer Kompetenzen, erscheint eine grundlegende Reform des politischen Systems der Länder unerlässlich. Dies würde sie auch in den Augen der Bürger aufwerten. Vorbild könnte die Reform der Verfassungen der Kommunen in den Neunzigerjahren sein. Dort werden jetzt die Bürgermeister und Landräte direkt vom Volk gewählt. Nach diesem Muster sollte man auch die Ministerpräsidenten direkt wählen lassen. Das würde die Handlungsfähigkeit der Politik verbessern und sie den Bürgern näher bringen. Die Gewaltenteilung würde wiederhergestellt. Auch wären direktgewählte Ministerpräsidenten im Bundesrat schwerer auf parteipolitische Blockaden einzuschwören. Zugleich ist das Wahlrecht zu den Landesparlamenten zu verbessern. Derzeit bestimmen fast überall die Parteien ganz allein, wer ins Parlament kommt. Wen sie auf sichere Plätze setzen, für den ist die eigentliche Volkswahl nur noch Formsache. Von persönlicher Verantwortlichkeit der Repräsentanten gegenüber den Wählern kann keine Rede sein. All das wird im staatsrechtlichen Schrifttum seit Jahren diskutiert. Die Politik muss das Reformmodell nur aufgreifen.

Für eine grundlegende Verfassungsreform sind die Länder prädestiniert, weil dort Volksgesetzgebung möglich ist. Die Verfassung kann direkt durch das Volk geändert werden – am Parlament vorbei, das schwerlich für eine solche Reform zu gewinnen ist. Fakt ist, dass auch die Reform der Kommunalverfassungen nur durch Volksbegehren und Volksentscheid (oder durch glaubwürdiges Drohen damit) durchgesetzt wurde. Am Anfang stand eine Abstimmung in Hessen im Jahre 1991, bei der sich 82 Prozent für die Direktwahl aussprachen. Nur so konnten die entgegenstehenden Interessen der politischen Klasse ausmanövriert werden. Diese Erfahrung sollte man auch zur Reform der föderalen Strukturen nutzen. Die grundlegende Reform einer Landesverfassung könnte wie ein Fanal wirken und die Reform- bereitschaft auch in anderen Ländern und im Bund schlagartig erhöhen.

(etwas gekürzt erschienen in Die Welt vom 19.4.2004)

Stand: 21.04.2004