Hans Herbert von Arnim

Diätenwildwuchs im Europäischen Parlament

Verschleierte Einkommen und Doppelversorgungen: unangemessen und rechtswidrig*

Das Europaparlament hat sich, gelöst von allen wirksamen Kontrollen, ein umfassendes System von Kostenerstattungen und Versorgungen geschaffen, das erhebliche Auswüchse aufweist. Die Regelungen entbehren der rechtlichen Grundlage und verstoßen zudem gegen mehrere europarechtliche Grundsätze.

I.            Einleitung

Die europäischen Abgeordneten haben sich in den letzten zweieinhalb Jahrzehnten umfassende Kostenerstattungen und Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenversorgungen bewilligt, die den Haushalt in Brüssel mit hunderten von Millionen Euro belasten. Die einschlägigen, großenteils weitgehend unbekannten Regelungen, die in der 63seitigen "Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung für die Mitglieder des Europäischen Parlaments"[1] zusammengefasst sind, erlässt allein das Präsidium des Parlaments.[2] Die einzelnen Beträge werden darin grundsätzlich nicht genannt, sondern sind entweder mittels komplizierter Schlüssel an die Bezüge von Beamten gekoppelt und auf diese Weise dynamisiert oder sie werden von Jahr zu Jahr gesondert vom Präsidium festgesetzt. Dieses besteht aus dem Parlamentspräsidenten, den 14 Vizepräsidenten und fünf so genannten Quästoren, die aber nur beratende Stimme haben.[3] Damit geht der Entscheidungsprozeß völlig am Parlamentsplenum, an der Öffentlichkeit, am Ministerrat und an der europäischen Kommission vorbei.

Das eigentliche Einkommen der Europaparlamentarier fließt dagegen aus den nationalen Haushalten und beruht auf nationalen Regelungen. Danach sind die Straßburger Volksvertreter hinsichtlich der Gehälter jeweils ihren nationalen Abgeordneten grundsätzlich gleichgestellt. Deutsche EU-Abgeordnete etwa erhalten – wie ihre Kollegen im Bundestag – 7.009 Euro monatlich, österreichische 8.750 Euro, italienische Volksvertreter bekommen 10.975 Euro, spanische 3.056 Euro, englische (umgerechnet) 7.107 Euro. Französische EU-Parlamentarier haben eine Grundentschädigung von 5.205 Euro.[4] Auch die Altersversorgung der EU-Abgeordneten entspricht der ihrer jeweiligen nationalen Kollegen, wovon Italien und Frankreich eine Ausnahme machen (dazu Näheres unter III 1a).

Das geplante europäische Abgeordnetenstatut, das das Parlament im Jahre 2003 beschlossen hatte,[5] sollte das Gehalt und die Altersversorgung der Europaabgeordneten auf hohem Niveau vereinheitlichen. Alle Abgeordneten, aus welchem Land auch immer sie kommen, sollten die Hälfte des Grundgehalts eines Richters am Europäischen Gerichtshof bekommen, das derzeit 18.106 Euro monatlich beträgt, also 9.053 Euro, und daran anknüpfend hohe Versorgungen im Alter, bei Invalidität und für Hinterbliebene. Damit wären die vom Präsidium erlassenen Versorgungsregelungen teils entfallen,[6] teils nur noch für die bisherigen Mitglieder des Parlaments fortgeführt worden.[7] Die gesamte Kostenerstattung aus dem EU-Haushalt sollte dagegen vom Statut nicht erfasst werden, sondern daneben bestehen bleiben und weiterhin vom Parlamentspräsidium geregelt werden.[8] Das Statut ist allerdings am 26. Januar 2004 am Widerstand von Deutschland, Frankreich, Österreich und Schweden im Ministerrat gescheitert.[9] Damit gilt die gesamte "Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung" des Präsidiums (einschließlich ihrer Versorgungsregelungen) weiterhin. Ihre wichtigsten Bestandteile sollen im Folgenden kurz dargestellt und kommentiert werden.

II.            Kostenerstattung

1.            Tagegeld

Europaabgeordnete erhalten ein steuerfreies Tagegeld von 262 Euro, das vor allem für Verpflegung und Übernachtung in Straßburg und Brüssel und für den örtlichen Verkehr bestimmt ist und unabhängig vom tatsächlichen Aufwand immer voll ausgezahlt wird.[10] Das Tagegeld wird grundsätzlich für jeden Sitzungstag des Europäischen Parlaments, seiner Ausschüsse und seiner anderen Organe gezahlt, an denen der Abgeordnete seine Teilnahme durch Unterschrift „nachweist“.[11] Dasselbe gilt für "Brückentage" zwischen den Sitzungstagen einer Arbeitswoche und für jeden so genannten "freien Freitag", wenn der Abgeordnete am Vortag an einer offiziellen Sitzung teilgenommen hat.[12] Das Tagegeld macht normalerweise rund 3.500 Euro im Monat aus. Wer Billigunterkünfte frequentiert oder sich in Brüssel (wo die meisten Sitzungen stattfinden) ein Appartement mietet, wie dies offenbar die große Mehrheit der Abgeordneten tut,[13] oder sich zum Essen einladen lässt, etwa von Lobbyisten, spart große Teile des Tagegeldes und behält ein beträchtliches steuerfreies Zusatzeinkommen übrig. Zudem kann Tagegeld in Anspruch nehmen, wer zum Beispiel seinem Zweitberuf als Lobbyist nachgegangen ist, weil der Nachweis, dass der Abgeordnete seiner Mandatstätigkeit nachgegangen ist, viel zu lax gehandhabt wird. Die Berechtigung für das Tagegeld wird dadurch "nachgewiesen", dass der Abgeordnete am Anfang der Woche nach Brüssel oder Strassburg gefahren oder -geflogen und am Donnerstag oder Freitag wieder abgefahren oder -geflogen ist, dafür die Reisekosten abgerechnet und sich in die ausliegenden Anwesenheitslisten eingetragen hat.[14] Die Berechtigung für das Tagegeld an sitzungsfreien Freitagen wird ebenfalls durch Unterschrift „nachgewiesen“[15]. Das gilt auch für Sitzungen, die abgesagt wurden.[16] Der Rechnungshof hat dazu ebenso lapidar wie treffend angemerkt: "Durch die Unterschrift in der Anwesenheitsliste lässt sich die tatsächliche Mitwirkung der Mitglieder an den Arbeiten des Parlaments nicht nachweisen."[17] Die bestehende Regelung leistet dem Missbrauch also geradezu Vorschub. Deshalb haben sich niederländische EU-Abgeordnete in ihren Verhaltensregeln verpflichtet, Tagegeld nur für solche Tage in Anspruch zu nehmen, die tatsächlich der Parlamentsarbeit gewidmet sind.[18]

Bei Einschätzung des Tagegeldes ist auch zu beachten, dass es regelmäßig für einen Tag mehr gezahlt wird als Übernachtungen anfallen, ferner werden den Abgeordneten seit einiger Zeit Taxigutscheine ausgegeben, obwohl das Tagegeld ja auch die örtlichen Verkehrskosten mit abdecken soll.[19]

Das Tagegeld wird um die Hälfte gekürzt für jeden Sitzungstag, an dem der Abgeordnete bei über der Hälfte aller namentlichen Abstimmungen abwesend war. Diese Abstimmungen finden „jeweils am Dienstag, Mittwoch und Donnerstag der Tagung in Straßburg und am zweiten Tag der Tagung in Brüssel“ statt.[20] Diese Regelung dürfte ein Grund für die merkwürdige Praxis des Europäischen Parlaments sein, dass Abstimmungen geblockt werden: Sie finden nicht unmittelbar im Anschluss an die behandelte Materie statt, wie es organisch sinnvoll wäre (und beispielsweise auch im Bundestag geschieht). Die Abstimmungen über Vorlagen ganz unterschiedlicher Art werden vielmehr zu einer bestimmten Zeit zusammengezogen und finden nacheinander in einem Abstimmungsmarathon statt. So können die Abgeordneten Abzüge ihres Tagesgelds vermeiden, auch wenn sie bei Behandlung der Materie, über die abgestimmt wird, gar nicht präsent waren.

2.            Erstattung der Reisekosten

Bei Flügen nach Straßburg oder Brüssel[21] werden Kosten für die höchste Stufe des Economy-Class-Tarifs pauschal erstattet.[22] Das sind zum Beispiel für einen Hin- und Rückflug Berlin-Brüssel fast 1.000 Euro. Der volle Betrag wird dem Abgeordneten selbst dann ausgehändigt, wenn er einen billigeren Flug etwa für 200 Euro gebucht hat. Solche Spesenreiterei, zu der auch noch eine so genannte Entfernungspauschale hinzukommt,[23] die je nach Kilometerzahl zwischen 112 und 558 Euro beträgt, kann deutschen Abgeordneten an die 30.000 Euro im Jahr einbringen,[24] steuerfrei natürlich.

Jeder normale Mensch, der zu hohe Reisekosten abrechnet, muss den Staatsanwalt fürchten. Nicht so Europa-Abgeordnete. Das Parlament hat sich eine Regelung geschaffen, die zum Betrug geradezu einlädt und ihn gleichzeitig legalisiert.[25]

Man kann die Reisen übrigens auch per Pkw abrechnen. Ob tatsächlich gereist oder das Wochenende zu privaten Zwecken in Brüssel verbracht wird, wird nicht nachgeprüft. Eine persönliche Erklärung des Abgeordneten genügt. Dann steht ihm – neben der Entfernungspauschale – ein Kilometergeld von 0,67 Euro für die ersten 500 Kilometer und von 0,28 Euro für die restliche Strecke zu.

Das Präsidium hat die Regelung über die Kostenerstattung von Flugreisen mit Beschluss vom 28. Mai 2003 geändert. Die Änderung sollte zusammen mit dem geplanten Abgeordnetenstatut in Kraft treten, bleibt nun aber, nach dem Scheitern des Statuts, weiterhin suspendiert. Ohnehin erscheint die neue Regelung ihrerseits problematisch. Bisher dürfen Abgeordnete nur den "unrestricted normal fare" der economy class abrechnen. In Zukunft sollen sie Business Class-Tarife abrechnen können, wenn auch nicht mehr pauschal, sondern gegen Vorlage der Belege. Das wird für den Steuerzahler dann vermutlich noch teurer als bisher. Es ist auch nicht einzusehen, warum Abgeordnete, wenn es um die Einsparung von Mitteln zum eigenen Vorteil geht, Billig-Flüge nutzen, dies aber nicht mehr tun müssen, wenn die Ersparnis dem Steuerzahler zugute kommt. Erst recht ist nicht einzusehen, warum Reisen zum bisherigen "unrestricted normal fare" der Economy Class nicht genügen, sondern nun auch Business Class-Flüge abgerechnet werden können.

3.            Kostenpauschale

Zusätzlich bekommen alle EU-Abgeordneten eine allgemeine Pauschale von monatlich 3.700 Euro, die vornehmlich für mandatsbedingte Kosten im Heimatland bestimmt ist und wiederum unabhängig von den tatsächlich anfallenden Unkosten gezahlt wird.[26] In Straßburg und Brüssel verfügen die Abgeordneten über Tagegeld, eingerichtete Büros, Transportmittel etc. Bei deutschen EU-Abgeordneten werden viele Ausgabenposten, für die die Pauschale gedacht ist, vom deutschen Fiskus finanziert, so dass in vielen Fällen ein erhebliches steuerfreies Zusatzeinkommen übrig bleibt. Das ist auch aktenkundig geworden. So stellt das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt ausdrücklich fest, dass in dem von ihm zu beurteilenden Fall ein deutscher EU-Abgeordneter – wegen der umfangreichen Sachleistungen und sonstigen Privilegien, die er genoss – fast die ganze Kostenpauschale und das gesamte Tagegeld zur persönlichen freien Verfügung hatte.[27]

Für EU-Abgeordnete aus den Beitrittsländern ist die Pauschale erst recht überhöht. Dort ist das Einkommens- und Preisniveau sehr niedrig. In Polen beträgt das monatliche Durchschnittseinkommen 438 Euro, in sechs anderen Beitrittsländern unter 400 Euro. Der niedrige Lebensstandard verbilligt die Mandatsausgaben entsprechend, so dass Europaabgeordneten der Löwenanteil der Pauschale als steuerfreies Zusatzeinkommen zur Verfügung stehen dürfte.

4.            Mitarbeiter

EU-Abgeordnete dürfen für einen Gesamtbetrag von monatlich bis zu 12.576 Euro Mitarbeiter einstellen.[28] Die finanzielle Entwicklung der daraus resultierenden Haushaltsbelastung ist außerordentlich "dynamisch": Während 1980 auf jeden Abgeordneten durchschnittlich noch 32.346 Euro Mitarbeiterkosten im Jahr entfielen, waren es 2002 schon 142.731 Euro, also viereinhalb Mal soviel. 2003 ist ein Anstieg auf 153.000 Euro je Abgeordneten (plus 7,2 Prozent) und 2004 sogar auf 165.396 Euro (plus 8,1 Prozent) vorgesehen, Steigerungsraten, die, wie der Europäische Rechnungshof feststellt, "in keiner Weise transparent erläutert" werden.[29]

Über die Qualität und Verwendung der Mitarbeiter verlangt niemand Rechenschaft. Die Abgeordneten wollen nicht einmal die Namen aller ihrer Mitarbeiter bekannt geben – trotz der im Reglement an sich verankerten Pflicht, eine Namensliste der Assistenten zu erstellen und zu veröffentlichen –,[30] besonders wenn sie die Mitarbeiter zuhause beschäftigen. Nicht selten werden Freunde auf Kosten der Steuerzahler eingestellt oder Angehörige, bei denen niemand weiß, ob sie nur das Familieneinkommen aufbessern oder den Abgeordneten wirklich auch bei seiner Mandatsarbeit unterstützen.[31] Bei der Kommission Santher war ebenfalls Nepotismus im Spiel – und schließlich mitursächlich für den Rücktritt.

Abgeordnete aus den Beitrittsländern werden – trotz des niedrigen Preis- und Einkommensniveaus in diesen Ländern – ebenfalls bis zu 12.576 Euro zur Verfügung haben. Damit können sie einen Mitarbeiter in Brüssel und zusätzlich 15 Mitarbeiter zuhause zum dortigen Durchschnittseinkommen einstellen. Sie verfügen damit über ein Vielfaches der "Manpower" von westlichen Abgeordneten.

In den Beitrittsländern dürfte – angesichts der dort zum Teil sehr hohen Arbeitslosigkeit und des niedrigen Lebensstandards – die Versuchung, Familienangehörige pro forma zu beschäftigen, besonders groß sein. Warum sollten tschechische oder ungarische EU-Abgeordnete nicht voller Begeisterung nachmachen, was westliche Abgeordnete seit langem vormachen? Ist ein Szenario, in dem etwa polnische Abgeordnete ihre ganze Großfamilie auf Steuerzahlerkosten einstellen, ganz abwegig?

Genauso wenig wird kontrolliert, ob Abgeordnetenmitarbeiter für die Arbeit in der Partei eingesetzt werden. So wird indirekter Parteienfinanzierung aus öffentlichen Kassen Vorschub geleistet. Bei Regelung der neuen europäischen Parteienfinanzierung, die im Juni 2004 in Kraft tritt, legte man größten Wert darauf, dass die Zahlungen an die Europaparteien nicht nationalen Parteien zugute kommen, weder direkt noch indirekt.[32] Doch bei der Verwendung der Abgeordnetenmitarbeiter, für die zehnmal so viel öffentliche Mittel bewilligt sind wie für die Parteienfinanzierung, steht eine Umgehungsmöglichkeit offen so groß wie ein Scheunentor.

Der Einsatz der Mittel für die Partei stärkt die innerparteiliche Stellung des Abgeordneten und verschafft ihm einen schier uneinholbaren Vorsprung vor allen möglichen Herausforderern, wenn es um die Nominierung der Kandidaten bei der Europawahl geht. Wenn Abgeordnete aus den Beitrittsländern ihre gewaltige Kaufkraft für die Bezahlung von Parteigenossen einsetzen, können sie ihren Einfluss in der Partei erst recht erhöhen. Das schafft einen personellen Wasserkopf, der den Grundsatz der innerparteilichen Demokratie aufs Höchste gefährdet.

III.            Versorgung

1.            Altersversorgung

Die Altersversorgung der EU-Abgeordneten wird – wie ihr Gehalt – regelmäßig durch die Mitgliedstaaten geregelt und aus deren Haushalten bezahlt, und zwar nach dem Vorbild der jeweiligen nationalen Abgeordneten (siehe schon oben unter I). Das Präsidium des Europäischen Parlaments hat gleichwohl, parallel dazu, zwei Altersversorgungssysteme geschaffen. Dabei kommt es zu beträchtlichen Überversorgungen, und das in einer Zeit, wo – angesichts demographischer Gegebenheiten und hoher Arbeitslosigkeit – allen Bürgern massive Kürzungen bei der Versorgung drohen.

a)            Ergänzende Altersversorgung

Seit 1981 gibt es ein ergänzendes System für diejenigen EU-Abgeordneten, denen das nationale Recht überhaupt kein Ruhegehalt oder ein niedrigeres Ruhegehalt als ihren nationalen Kollegen gewährt.[33]

Ersteres trifft auf die italienischen Abgeordneten zu; sie erhalten von "zu Hause" keine Altersversorgung. Ihnen zahlt nun stattdessen der europäische Steuerzahler über das ergänzende System die sehr hohe Altersversorgung, die ihre nationalen Kollegen genießen. Sie erwerben bereits nach fünf Mandatsjahren einen Versorgungsanspruch von 25 Prozent der Entschädigung, das sind monatlich 2.744 Euro, und nach zehn Jahren 38 Prozent, das sind 4.171 Euro. Zur Finanzierung tragen sie mit einem Eigenbeitrag von 8,6 Prozent ihrer Entschädigung bei, der Löwenanteil wird aus EU-Mitteln bezahlt.

Letzteres betrifft französische EU-Abgeordnete. Ihnen gewährt das französische Recht nur eine relativ bescheidene Altersversorgung, die durch das ergänzende europäische System auf die hohe Versorgung der Mitglieder der Nationalversammlung angehoben wird. Sie erwerben auf diesem Wege bereits nach zwei Legislaturperioden einen Versorgungsanspruch von 45 Prozent der Entschädigung; das sind 3.916 Euro. Auch französische Abgeordnete leisten einen Eigenbeitrag, der aber nur einen kleinen Teil der Kosten der Versorgung deckt.

Dieses System der ergänzenden Altersversorgung führt zu dem merkwürdigen Resultat, dass die Italiener mit rund 11.000 Euro nicht nur das höchste Monatsgehalt aller EU-Abgeordneten erhalten, sondern das ergänzende EU-System ihnen auch noch die höchste Altersversorgung finanziert – auf Kosten der europäischen Steuerzahler. Auch die französischen EU-Abgeordneten erhalten mit Hilfe von EU-Mitteln schon nach zwei Wahlperioden eine sehr hohe Versorgung. Es ist aber nicht einzusehen, warum deutsche und andere Steuerzahler italienischen und französischen EU-Abgeordneten eine Versorgung zahlen müssen, die diese Länder ihren Abgeordneten vorenthalten. Erst recht ist nicht einzusehen, dass diese Versorgung auch noch sehr viel höher ist als diejenige, die die Zahler-Länder ihren eigenen Abgeordneten gewähren.

b)            Zusätzliche Altersversorgung

Seit 1990 gibt es daneben noch ein zusätzliches Altersversorgungssystem, das allen Parlamentariern offen steht, auch denjenigen, deren Versorgung bereits (durch nationale Regelungen oder durch das soeben erwähnte ergänzende EU-Versorgungssystem) voll gesichert ist.[34] Daran nehmen rund 400 der derzeit 626 Abgeordneten teil; gut 100 Ruhegehaltsempfänger sind bereits vorhanden.

Die Höhe der Versorgung ist über einen komplizierten Schlüssel an das Grundgehalt eines Richters am Europäischen Gerichtshof gekoppelt, steigt also von Jahr zu Jahr. Mindestvoraussetzung ist eine Mitgliedschaft von drei Jahren. Pro Mandatsjahr erwirbt der Abgeordnete (nach dem Stand des Jahres 2004) einen monatlichen Versorgungsanspruch von 253 Euro,[35] was dem Durchschnittseinkommen in vielen Beitrittsländern entspricht. Eine Legislaturperiode von fünf Jahren erbringt somit 1.265 Euro monatliche Versorgung, die grundsätzlich mit dem vollendeten 60. Lebensjahr beginnt. Das ist mehr als die meisten aktiven EU-Abgeordneten aus den neuen Mitgliedstaaten als Entschädigung erhalten werden. Nach deren Beitritt kommt es somit zu absurden Verzerrungen zwischen Einkommen und Ruhegehalt. Bei 20 Mandatsjahren ist die Höchstversorgung von monatlich 5.097 Euro erreicht, ein Betrag, der sogar die Entschädigung vieler aktiver Abgeordneter aus den alten Mitgliedsländern in den Schatten stellt. Die Kosten werden zu einem Drittel aus Beiträgen der Parlamentarier,[36] zu zwei Dritteln vom Parlament finanziert.

Diese Versorgungsleistungen kommen fast überall zur nationalen Versorgung (oder der ergänzenden EU-Versorgung) noch hinzu. Eine Verrechnung findet meist nicht statt, so dass den Begünstigten aus derselben Mandatszeit zwei Versorgungen zufließen. In Deutschland ist allerdings eine Anrechnung vorgesehen.

Die hohe und auch noch zweifache Versorgung führt zu dem absurden Ergebnis, dass die Ruhegehälter ehemaliger Abgeordneter in den meisten Mitgliedstaaten der EU sehr viel höher sein können als die Einkommen ihrer aktiven Kollegen.

2.            Invaliditäts- und Hinterbliebenenversorgung

Hinzu kommt eine großzügige Versorgung des Abgeordneten bei Dienstunfähigkeit und – im Falle seines Todes – der Hinterbliebenen. Hier trägt das Europaparlament die gesamte Finanzierung. Zahlungen aus nationaler Invaliditäts- oder Hinterbliebenenversorgung werden angerechnet.

Bei Dienstunfähigkeit[37] erhält der Abgeordnete monatlich 5.431 Euro und für jedes unterhaltsberechtigte Kind weitere 905 Euro, bei drei Kindern also insgesamt 8.146 Euro. Für EU-Abgeordnete etwa aus der Slowakei oder aus Ungarn, die voraussichtlich ein Gehalt von etwa 800 oder 900 Euro im Monat beziehen werden, käme die Bescheinigung der Dienstunfähigkeit, so zynisch das auch klingen mag, finanziell fast einem Lottogewinn gleich.

Stirbt der oder die Abgeordnete,[38] erhält der überlebende Ehegatte ein monatliches Hinterbliebenensalär von 4.527 Euro, das mit seinem eigenen Einkommen nicht verrechnet wird, und für jedes unterhaltsberechtigte Kind noch einmal 905 Euro.

IV.            Gesamtbeurteilung

1.            Kontrolldefizit

Der Überblick zeigt: Die "Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung" enthält eine Reihe untragbarer Auswüchse. Zudem ist sie in weiten Teilen überkompliziert, unklar und kaum verständlich formuliert, mit vielen fallbezogenen Ausnahmen und Sonderregelungen. Eine derart mangelhafte Regelung konnte überhaupt nur deshalb zustande kommen, weil das Verfahren krasse Kontrollmängel aufweist. Dabei wären bei Entscheidung des Parlaments in eigener Sache wirksame Kontrollen eigentlich besonders wichtig. Dieses Kontrollbedürfnis unterstreicht  auch Art. 190 Abs. 5 EG-Vertrag, indem er für "die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Wahrnehmung der Aufgaben" der Abgeordneten eine Entscheidung durch das Plenum des Parlaments unter Mitwirkung des Rats und der Kommission vorschreibt. Die öffentliche Verhandlung im Parlamentsplenum und die Veröffentlichung des Statuts im Amtsblatt sichern ein Minimum an öffentlicher Kontrolle, die bei Entscheidungen durch das Präsidium nicht gewährleistet ist. Aus demselben Grund hat das deutsche Bundesverfassungsgericht die Regelung von Teilen der Abgeordnetenentschädigung nur durch ein Parlamentspräsidium als verfassungswidrig beanstandet.[39] Entscheidet dagegen das Präsidium, trägt der einzelne Abgeordnete keine unmittelbare Verantwortung für missbräuchliche Regelungen und kann seine Hände scheinbar in politischer Unschuld waschen, ganz abgesehen davon, dass jedenfalls der deutsche Wähler ihn – auf Grund des starren Listenwahlrechts – ohnehin nicht zur Verantwortung ziehen kann. Durch die Zustimmung des Rats mit qualifizierter Mehrheit und die Anhörung der Kommission sind weitere, besonders wichtige Kontrollinstanzen gegen Machtmissbrauch in das Verfahren eingebaut. Alle diese Kontrollen und Gegengewichte werden allerdings ausgehebelt, wenn die Entscheidungen allein durch das Parlamentspräsidium getroffen werden, wie dies derzeit der Fall ist.

2.         Verstoß gegen Art. 190 Abs. 5 EGV und das Demokratieprinzip (Art. 6 Abs. 1 EUV)

Die Entscheidung über alle genannten Regelungen durch einfachen Beschluss des Präsidiums des Europäischen Parlaments genügt dem vom EG-Vertrag vorgesehenen Verfahren nicht. Gegen den EG-Vertrag als höherrangiges Recht dürfen die Geschäftsordnung und die darauf beruhende Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung des Präsidiums natürlich nicht verstoßen. Das Europäische Parlament beruft sich demgegenüber auf ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15.9.1981, das einen Fall aus den Jahren 1975/76 betrifft.[40] Inzwischen hat sich die Situation aber völlig verändert: Damals hatten die Kostenerstattungen noch nicht im Entferntesten den heutigen Umfang erreicht. Vor allem gab es den erst durch den Vertrag von Amsterdam eingefügten Art. 190 Abs. 5 EGV noch nicht. Dieser weist nunmehr ausdrücklich dem Europäischen Parlament, und zwar seinem Plenum, die Kompetenz zu, "die Regelungen und allgemeinen Bedingungen für die Wahrnehmung der Aufgaben seiner Mitglieder festzusetzen", und sieht dafür zusätzlich die Anhörung der Kommission und die Zustimmung des Rats vor. Es ist nicht ersichtlich, warum dazu nicht auch die Regelungen über die Erstattung der mandatsbedingten Kosten gehören sollen. Zudem ist in den "Kostenerstattungen" in erheblichem Maße Einkommen enthalten, dessen Regelung zweifelsfrei dem Verfahren des Art. 190 Abs. 5 EGV unterliegt. Schließlich verlangt auch das Demokratieprinzip, das in Art. 6 Abs. 1 EU-Vertrag wie in allen Mitgliedstaaten niedergelegt ist, in Deutschland zum Beispiel in Art. 20 GG, zwingend die Mitwirkung des Rats bzw. der Regierungen im Rat, die ihrerseits den demokratisch legitimierten nationalen Parlamenten verantwortlich sind. Das hat, für Deutschland, das Masstricht-Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1993 klargestellt.[41]­ Das Europäische Parlament allein besitzt – mangels Gleichheit des Wahlrechts und mangels demokratischer Infrastruktur, wie etwa einer europäischen öffentlichen Meinung – keine ausreichende demokratische Legitimation für so tiefgreifende Regelungen wie sie sein Präsidium unter der Bezeichnung Kostenerstattung erlassen hat.[42]

Hinsichtlich der Alters-, Invaliditäts- und Hinterbliebenenversorgungen, die zweifelsfrei Einkommen darstellen und deren Regelung das oben genannte Urteil des Europäischen Gerichtshofs von vornherein gar nicht betraf, ist es ohnehin klar, dass die Regelung nach Art. 190 Abs. 5 EGV getroffen werden muss und ein Beschluss des Parlamentspräsidiums nicht ausreicht. Auch der Europäische Rechnungshof hat eine dem Art. 190 Abs. 5 EGV genügende Regelung nachdrücklich angemahnt.[43]

Damit entbehrt die gesamte in diesem Beitrag behandelte Kostenerstattungs- und Vergütungsregelung der erforderlichen Rechtsgrundlage.

3.            Formenmissbrauch

Die vom Präsidium getroffenen Regelungen sollen nicht nur die mandatsbedingten Kosten erstatten, sondern zielen teilweise auch darauf ab, die Einkommensunterschiede der verschiedenen nationalen Regelungen ausgleichen. Aus diesem Ziel wird etwa bei der Erstattung der Flugkosten gar kein Hehl gemacht. Die durch Inanspruchnahme von Billigflügen mögliche Erzielung eines steuerfreien Zusatzeinkommens wird damit gerechtfertigt, man wolle Abgeordneten mit niedrigem Heimat-Einkommen, etwa aus Spanien (monatlich 3.056 Euro), Portugal (4.024 Euro) oder Finnland (4.541 Euro), einen Zuschuss verschaffen. Auf dieselbe Weise werden Tagegeld und Kostenpauschale gerechtfertigt, die ebenfalls ein steuerfreies Zusatzeinkommen erlauben. Eine derartige Argumentation ist aber weder angemessen noch sonst begründet. Sie ist nicht angemessen, weil sie nicht rechtfertigen kann, warum zum Beispiel auch Abgeordnete aus Deutschland, Italien oder Österreich trotz ihrer hohen Heimatgehälter in den Spesen-Genuss kommen. Das Argument ermangelt auch sonst der Grundlage. Denn vor Ort, also in Brüssel oder Straßburg, sind Abgeordnete – unabhängig von ihrem heimischen Gehalt – auch bei korrekter Abrechnung ausreichend und in gleicher Weise versorgt, so dass es dort eines Ausgleichs gar nicht bedarf. Hinsichtlich des Gehalts, das für den Lebensunterhalt der Abgeordneten (und ihrer Familien) in ihren Heimatländern bestimmt ist, ist eine Angleichung ohnehin nicht angezeigt. Solange keine Gleichheit des Wahlrechts besteht und die Einkommensverhältnisse und der Lebensstandard in den Mitgliedstaaten derart große Unterschiede aufweisen, wie dies derzeit der Fall ist, gibt es keine Veranlassung, ausgerechnet das Heimatgehalt der Abgeordneten auf hohem Niveau anzugleichen. Damit würden nicht nur die Abgeordneten in den meisten Mitgliedstaaten einkommensmäßig von ihren Wählern viel zu weit entfernt, sondern auch das dortige Gehaltsgefüge von Politikern völlig durcheinander gebracht.[44]

 4.            Verstoß gegen Wirtschaftlichkeitsgebot, Missbrauchsverbot                 und Steuergerechtigkeit

Die Kostenerstattungsregelungen, die den Abgeordneten vielfach steuerfreie Zusatzeinkommen verschaffen, sind, rechtlich gesehen, öffentliche Verschwendung und verstoßen gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot.[45] So weit die Regelungen auf die Verschaffung von Zusatzeinkommen geradezu abzielen, verstößt dies auch gegen das Missbrauchsverbot.[46] Es erscheint missbräuchlich, Abgeordneten unter dem Etikett einer Spesenregelung in Wahrheit Einkommen verschaffen zu wollen.[47] Beide Grundsätze sind verbindliches Recht der Europäischen Union.

Auch die Gewährung von Doppelversorgungen für dieselbe Mandatszeit ist unangemessen und verstößt gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot und, soweit dadurch die unterschiedliche Höhe der Heimatgehälter kompensiert werden soll, gegen das Missbrauchsverbot.

Der Europäische Gerichtshof hat bestätigt, dass Regelungen, die "die angemessenen Grenzen einer Erstattung der Reise- und Aufenthaltskosten überschreiten", rechtswidrig sind.[48] Der Gerichtshof hat darüber hinaus die Möglichkeit einer Besteuerung ins Spiel gebracht: "Soweit der Pauschalbetrag der Vergütungen zu hoch ist oder es sich in Wirklichkeit teilweise um ein verschleiertes Entgelt und nicht um eine Erstattung von Kosten handelt, sind die Mitgliedstaaten berechtigt, ein solches Entgelt der innerstaatlichen Einkommensteuer zu unterwerfen, da das Entgelt der Mitglieder des Parlaments beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts nicht Sache der Gemeinschaftsorgane, sondern des innerstaatlichen Rechts ist."[49]

Inzwischen wurde zwar Art. 190 Abs. 5 EGV erlassen. Ein darauf beruhendes Abgeordneten-Statut existiert jedoch bisher nicht. Das Entgelt von EU-Abgeordneten ist immer noch Sache der nationalen Gesetzgeber. Damit bleibt auch die Besteuerung durch innerstaatliches Recht weiterhin zulässig. Ja, sie dürfte sogar geboten sein: Die Steuerfreiheit überhöhter Pauschalen und der dadurch geschaffenen verschleierten Einkommen widerspricht dem Verfassungsgrundsatz der steuerlichen Gerechtigkeit[50] und begründet damit einen zusätzlichen Unrechtstatbestand, den die Mitgliedstaaten auszuräumen verpflichtet sind, auch etwa die Bundesrepublik Deutschland.

5.             Repressalien gegen Kritiker

Wer es wagt, den einen oder anderen der vorgenannten Mängel zu rügen, muss mit massiven Repressalien rechnen. Statt der Kritik nachzugehen und Auswüchse zu beseitigen, versucht man, Kritikern den Schneid abzukaufen und sie mundtot zu machen: "Das Imperium schlägt zurück."

Der EU-Abgeordnete Hans-Peter Martin, der 1999 noch Spitzenkandidat der österreichischen Sozialdemokraten war, wurde im Februar 2004 aus der Fraktion der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament (SPE) ausgeschlossen, nachdem er Auswüchse der Tagegeld- und Reisekostenregelung (oben II 1 und 2) angeprangert hatte.[51]

Als der Europäische Rechnungshof im November 2003 feststellte, dass das Präsidium das EU-Versorgungssystem nicht hätte erlassen dürfen und diesem System somit jede Grundlage im EU-Vertrag fehlt, suchte ein "Quästor", ein Mitglied des Rechnungshofs mit Beschimpfungen zu diffamieren, und forderte den Parlamentspräsidenten Pat Cox auf, Einfluss auf den Rechnungshof zu nehmen.[52]  

Der Brüsseler Korrespondent des Magazins "Stern", Hans-Martin Tillack, der über die  Summen berichtet hatte, die Europaabgeordnete ihren Angehörigen zukommen lassen, indem sie sie als Mitarbeiter einstellen, und dabei aus einer ihm zugespielten, nicht veröffentlichten Liste zitierte, wurde unmittelbar darauf im Auftrag der EU-Betrugsbekämpfungseinheit (OLAF) – wegen eines angeblichen ganz anderen Vorwurfs - von der belgischen Polizei festgenommen, seine Räume wurden durchsucht und sein Material beschlagnahmt.[53]

V.        Abhilfe

Die bestehenden Regelungen sind politisch und rechtlich unhaltbar und müssen grundlegend geändert werden:

1.         Beim Tagegeld sind die Nachweisvorschriften zu verschärfen.

2.         Die Kostenpauschale sollte entsprechend dem jeweiligen                         Einkommens- und Preisniveau im Heimatland indexiert werden.

3.         Es ist zu überprüfen, ob Tagegeld und Kostenpauschale in der             bisherigen Höhe noch gerechtfertigt sind. Als verschleiertes                         Zusatzeinkommen dürfen sie jedenfalls nicht mehr missbraucht             werden.

4.         Für Flüge dürfen nur die tatsächlich anfallenden Kosten erstattet             werden, maximal die (derzeit pauschal gezahlten) Kosten für den             teuersten Economy-Class-Flug. Fahrten mit dem eigenen Pkw                 sind zumindest nachzuweisen. Die Entfernungspauschale ist zu             streichen. Für sie besteht – angesichts des Tagegeldes und der             allgemeinen Kostenpauschale – kein Bedarf.

5.          Die Erstattung von Mitarbeiterkosten ist auf zwei Mitarbeiter zu              begrenzen, wie dies bereits 1993 und 1994 der Fall war, oder der              Höchstbetrag muss entsprechend dem Preis- und Einkom-                 mensniveau im Heimatland indexiert werden, jedenfalls                        derjenige Teil, der für die dort beschäftigten Mitarbeiter verwendet              wird. Die Anstellung von Verwandten ist zu verbieten.

6.          Besonderer Änderungsbedarf besteht bei der Alters-, Invaliditäts-              und Hinterbliebenenversorgung. Italienischen und französischen              EU-Abgeordneten gewaltige Versorgungen aus EU-Mitteln zu              bezahlen, ist nicht zu rechtfertigen. Für die Altersversorgung ihrer              EU-Abgeordneten sind wie in allen anderen Ländern die                          Mitgliedstaaten zuständig. Doppelversorgungen für dieselbe                          Mandatszeit sind erst recht völlig untragbar.

7.          Verfahrensmäßig muss die gesamte Kostenerstattung durch ein              Statut geregelt werden – in öffentlicher Verhandlung im                          Parlamentsplenum mit Zustimmung des Rats, unter Anhörung der              Kommission und mit Veröffentlichung der Regelung im                          Amtsblatt, wie dies Art. 190 Abs. 5 EGV vorschreibt.

8.          Eine Regelung der Versorgung durch das Präsidium kommt erst              recht nicht in Betracht. Die Versorgung sollte aber auch nicht in              das Statut aufgenommen werden. Versorgungsleistungen sind –              genauso wie die Gehälter – Sache der Mitgliedstaaten. Eine              Angleichung macht keinen Sinn, solange die Ungleichheit des              Wahlrechts und die völlig unterschiedlichen Einkommensver-              hältnisse in den Mitgliedstaaten fortbestehen. Das demonstriert das              völlige Missverhältnis, in dem die Leistungen aus den europäischen              Versorgungssystemen zum Einkommensniveau in den Beitritts-              ländern stehen. Einkommen und Versorgung der EU-Abgeordneten              sollten deshalb bis auf weiteres von der nationalen Gesetzgebung              geregelt bleiben und nicht in das Statut aufgenommen werden.[54]

(aus: Neue Juristische Wochenschrift 2004, S. 1422-1427)

Stand: 14.02.2005