Laufende Forschungsprojekte

Arbeitskreis "Rechtsprechungsmanagement in der Verwaltungsgerichtsbarkeit und gerichtsverbundene Mediation"

Einrichtung am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, Speyer

Erste Sitzung:            01.12.2003

Am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer hat ein neuer Arbeitskreis zum Thema „Rechtsprechungsmanagement in der Verwaltungsgerichtsbarkeit und gerichtsverbundene Mediation“ am 1. Dezember 2003 seine Tätigkeit aufgenommen. Der Arbeitskreis (AK) verfolgt das Ziel, die in der Praxis vorfindlichen Ansätze zur Einführung der Mediation in die Verwaltungsgerichtsbarkeit wissenschaftlich zusammenzuführen und zu begleiten. In der konstituierenden Sitzung am 1.12.2003 konnten seine Initiatoren, Univ.-Prof. Dr. Rainer Pitschas und Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow, Direktor des FÖV, prominente auf dem Gebiet der Mediation tätige Experten aus Richterschaft und Wissenschaft begrüßen.

Am Beginn der Beratungen standen zwei wissenschaftliche Referate, die in die Thematik des AK einführten. Zunächst erläuterte Pitschas in seinem Eröffnungsvortrag über die „Mediation als Methode und Instrument der Konfliktmittlung im öffentlichen Sektor“ einige Gründe für die zunehmende Befürwortung dieser Form alternativer Streitschlichtung. Nach seiner Auffassung beruht das Konzept der Mediation auf der Wahrnehmung bürgergesellschaftlicher Eigenverantwortung zur Konfliktlösung bei Streitigkeiten mit der Verwaltung. Nach der Analyse weiterer allgemeiner konzeptioneller Grundlagen bettete er die Verwendung mediativer Elemente in den funktionalen Zusammenhang von Verwaltungsverfahren und Verwaltungsgerichtsbarkeit ein. Aus dieser Zuordnung würden sich, so führte er aus, eine Reihe von Gestaltungsgeboten für die gerichtsgebundene Mediation herleiten, die in konzeptionelle Überlegungen zu deren Implementierung nach Maßgabe rechtsstaatlicher Effizienz und verfahrensmäßiger Gleichheit (Fairness, Waffengleichheit) einmündeten. Zugleich lotete Pitschas die Integrationschancen der Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Blickwinkel der Notwendigkeit aus, einen Rollenwandel der Verwaltungsgerichte zum „Dienstleister“ zu bewirken sowie die Anpassungsbedarfe an die Erwartungen der Bürgergesellschaft zu stillen. Abgeschlossen wurde der Vortrag mit einem Blick auf einzelne Modellprojekte der gerichtsverbundenen Mediaton in Deutschland und im benachbarten Ausland.

Ziekow wandte sich sodann der „Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit“ zu. Nach einer einführenden, auf den Wandel der Verwaltung zu kooperativer Offenheit sowie die Implikationen von Ansätzen des New Public Management rekurrierenden Ableitung des besonderen Bezugs der Verwaltungsgerichtsbarkeit zum Thema „Mediation“ erarbeitete er eine Aufbereitung denkbarer Typen von Mediation in der Gerichtsbarkeit. Ein eingehender vergleichender Blick auf die im Straf- und Zivilprozess anzutreffenden mediativen Ansätze widmete sich insbesondere dem Konzept des neuen § 278 ZPO. Bei seiner anschließenden Analyse der Aufnahmefähigkeit der VwGO für Mediationsverfahren ging Ziekow davon aus, dass darin die normativen Möglichkeiten für die Implementation der Mediation gegenüber den anderen Gerichtsverfahrensordnungen restriktiver angelegt seien. Doch wäre der Einbau des Mediationsverfahrens in den Verwaltungsprozess unter Beachtung dessen spezifizischer Ziele und Funktionen zu empfehlen. Zwar entspreche die Einführung einer obligatorischen Güteverhandlung wie im Zivilprozess nicht der besonderen Funktion der Verwaltungsgerichte, Wegweisungen für das künftige Handeln der Verwaltung zu geben.  Doch könne den Spezifika der Verwaltungsgerichtsbarkeit vor allem durch das Konzept der gerichtsverbundenen Mediation, bei der ein nicht zur Entscheidung des konkreten Falles berufener Verwaltungsrichter die Mediation durchführt, Rechnung getragen werden. De lege ferenda bestehe, so meinte Ziekow, vor allem ein Regelungsbedarf hinsichtlich der Vertraulichkeit mediativ erlangter Daten. Darüber hinaus sei eine normative Verankerung der Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Hinblick auf die damit verbundene Initiativ- und Bereitstellungsfunktion der Rechtsordnung zu befürworten.

  Die Referate wurden eingehend diskutiert und zum Ausgangspunkt der künftigen Beratungsfelder gewählt, auf denen sich der AK betätigen will. So wird auf Anregung des Vorsitzenden Richters am VG Berlin, Prof. Dr. Karsten-Michael Ortloff, in der zweiten Sitzung des AK zunächst die Zuordnung der gerichtsverbundenen Mediation zum geltenden Verwaltungsprozessrecht im Mittelpunkt der Beratungen stehen. Dabei soll vor dem Hintergrund der derzeitigen verwaltungsgerichtlichen Aufgabenstellungen insbesondere die Frage erörtert werden, ob Mediatoren auf diesem Sektor eher der Gerichtsverwaltung zuzuordnen oder ausnahmslos dem Gebiet der Rechtsprechung zuzuweisen seien. Im Mittelpunkt einer weiteren Sitzung wird sodann auf Empfehlung des Präsidenten des VG Freiburg, Prof. Dr. Joachim von Bargen, die Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit von jener im Verwaltungsverfahren und von der anwaltlichen Mediation abzugrenzen sein. Zudem sollen auf dieser Sitzung aufgrund erster Erfahrungsberichte aus der Projektpraxis Indikatoren zur Beurteilung der Frage erarbeitet werden, welche gerichtsanhängigen Fälle sich besonders für die Durchführung einer Mediation eignen würden. Beide Sitzungen, zu denen Interessenten mit einschlägigen Erfahrungen aus der Verwaltungspraxis und aus dem Bereich der Anwaltschaft eingeladen werden, sollen noch im Jahr 2004 stattfinden. Daran anschließend sind weitere Sitzungen vorgesehen.

(Bericht von Ass. iur. Stefanie Gille und Dr. Thorsten Siegel, Speyer, veröffentlicht in NVwZ 2004, Heft 3)

Zweite Sitzung:      27./28. Januar 2005

Am Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer hatten die Initiatoren, Univ.-Prof. Dr. Rainer Pitschas und Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow, Direktor des FÖV, zur zweiten Sitzung des Arbeitskreises „Rechtssprechungsmanagement in der Verwaltungsgerichtsbarkeit und gerichtsverbundene Mediation“ am 27./28. Januar 2005 eingeladen.  Sie konnten wiederum zahlreiche auf dem Gebiet der Mediation tätige Experten aus Richterschaft und Wissenschaft begrüßen.   Ziel des Arbeitskreises ist die Entwicklung wissenschaftlich konsistenter und praktisch verwertbarer Anregungen für die Verbindung von Verwaltungsrechtsprechung und Mediation im Rahmen der großen Justizreform.

Die Arbeitskreissitzung begann mit der Teilnahme an der Projektwerkstatt „Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit“, die von RiVG Dipl.-Verw. Harald Walther im Rahmen seiner Arbeitsgemeinschaft an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer veranstaltet wurde.  Die Lehrveranstaltung ermöglichte es den Teilnehmern des Arbeitskreises, sich über empirisch erhärtete Probleme der Mediation zu informieren, die von Referendarinnen und Referendaren auf der Grundlage von Interviews mit Gerichtsmediatoren ermittelt worden waren.  Einleitend dazu stellte Pitschas eine Reihe kritischer Fragen zu dem Thema „Verwaltungsrechtsschutz durch Gerichtsmediatoren?“.  Im Zuge seiner Ausführungen verwies er auf das Wechselverhältnis zwischen Verfahren und Rechtsschutz und erinnerte an die verfassungsrechtlichen Grundlagen der rechtsprechenden Gewalt.  Die Mediation sei im Bezug hierauf nicht mit der herkömmlichen richterlichen Tätigkeit zu vergleichen, weil sie keine Streitschlichtung durch autoritativen Richterspruch, sondern konsensuale Streitbeilegung darstelle.  Andererseits sei sie aber auch nicht – wie in der Praxis teilweise angenommen – gerichtsverwaltende Tätigkeit, da der Mediation ein dezisiver Charakter inne wohne.  Vor diesem Hintergrund bereite es Schwierigkeiten, meinte Pitschas, die Mediation als „richterliches Geschäft“ anzusehen, denn der Zweck des gerichtlichen Verfahrens bestehe in der Durchsetzung des materiellen Rechts; es sei nicht nur an den Interessen der Parteien ausgerichtet. Vielmehr existiere ein Verbot der Rechtsprechung ohne Recht, aber auch der Schlichtung ohne Rechtsprechung.  Darüber hinaus stehe die Mediation im funktionalen Wechselbezug von Verwaltungsgerichtsbarkeit und Verwaltungsverfahren, woraus weitere Einschränkungen richterlicher Mediation folgten.  Möglicherweise sei daher der „Güterichter“ der bessere Weg.

In der Diskussion wurde erörtert, ob die Mediation einen tatsächlichen „Mehrwert“ zum Verwaltungsprozess enthalte oder ob bereits bestehende prozessuale Instrumente (früher erster Termin, Vergleich) nicht ausreichend seien.  Der Vorsitzende Richter am Verwaltungsgericht Berlin Prof. Dr. Karsten-Michael Ortloff gab zu bedenken, dass sich lediglich 10% der Fälle zur Mediation eigneten, bei 60-65% der Fälle sei der richterliche Vergleich häufig das Mittel, was eher zum Ziel führe.  Richter am Verwaltungsgericht Freiburg Peter Knorr plädierte für einen erweiterten Rechtsprechungsbegriff.  Mediation könne – wenn  sie unter dem Dach des Gerichts statt fände – Rechtsprechung sein; nicht Mediation und Rechtsprechung seien ein aliud, sondern Mediation und Vergleichsgespräche.  Aus dem Publikum stellte sich die Frage nach der Durchsetzbarkeit; Ortloff wies daraufhin, dass man sich an die ausgehandelten Verträge halte, es gäbe zudem die Möglichkeit, daraus zu klagen, schließlich wirkten sie inter partes.

Im Anschluss daran berichtete der Präsident des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs Kassel, Wolfgang Reimers, über die „Erwartungen an das Hessische Modellprojekt“.  Die Gerichtsmediatoren würden durch Richter und Rechtsanwälte, die in diesem Bereich bereits tätig seien, ausgebildet.  Sie würden grundsätzlich nicht freigestellt, sondern seien in diesem Bereich zusätzlich zur Dezernatsarbeit tätig.  Das Angebot einer Mediation sei von den streitenden Parteien ganz überwiegend positiv aufgenommen worden, mit Ausnahme der Bundesbehörden, und es seien fast alle Rechtsgebiete (außer z. B. das Asylrecht) zur Mediation geeignet.  Vor allem seien der Inhalt und das Ergebnis der Mediation entscheidend.

Im weiteren Verlauf präsentierten einige Hörerinnen und Hörer der DHV ihre zu dem Hessischen Modellprojekt im Rahmen der von RiVG Dipl.-Verw. Harald Walther geleiteten Projekt-AG erarbeiteten Vorträge.  Dabei sind hier die „Berichte aus der hessischen Verwaltungsgerichtsbarkeit“ von Rechtsreferendar Thomas Falkenstein, Speyer/Saarbrücken, Rechtsreferendar Martin Gerbracht, Speyer/Saarbrücken, und Rechtsreferendarin Sabine Reichenbach, Speyer/Dresden, besonders zu erwähnen.  Die Präsentationen zeigten im übrigen auf, dass neben Hessen, dessen Modellprojekt seit Mai 2004 bestehe, noch weitere Projekte in Niedersachsen (seit 2002), in Berlin (seit Mai 2003) und in Mecklenburg-Vorpommern (seit 2004) existierten.

Das Hessische Modellprojekt werde an allen Verwaltungsgerichten und dem VGH Kassel durchgeführt, wobei pro Gericht durchschnittlich jeweils zwei Gerichtsmediatoren tätig seien.  Die bisher erzielten Ergebnisse mit Mediation seien grundsätzlich positiv, die Zahl der Mediationsverfahren steige kontinuierlich.  Bis zum 31.12.2004 seien 170 Verfahren erfasst worden.  Bei 43 Verfahren habe die Zustimmung der Beteiligten gefehlt, und 127 Verfahren seien mediiert worden, wovon 80 bereits abgeschlossen worden seien.  Zehn dieser Verfahren seien erfolglos gewesen, die restlichen 70 hätten jedoch zu einer Erledigung bzw. Klagerücknahme geführt.  Eine Befragung von insgesamt 25 Personen zu ihrer „grundsätzlichen Haltung zur Mediation in der Verwaltungsgerichtsbarkeit“ – es handelte sich um vier Präsidenten, acht Mediatoren, zehn unbeteiligte Richter und drei Beteiligte (einen Behördenvertreter und zwei Rechtsanwälte) – hätten ergeben, dass insgesamt 52% der Befragten grundsätzlich positiv, 28% gespalten und die restlichen 20% gegenüber der Mediation negativ eingestellt seien.  Grundsätzlich erfolge in deren Verlauf keine Protokollierung; der „Gießener Sonderweg“ bilde die Ausnahme, dort würden die Ergebnisse schriftlich festgehalten und in einen Prozessvergleich unformuliert.  Am Hessischen VGH und am VG Kassel würden die Akten getrennt von den Prozessakten geführt.  Die durchschnittliche Verfahrensdauer (das Mediationsgespräch) dauere vier Stunden, und das Verfahren sei in der Regel auch nach einem Termin abgeschlossen.  Die Akzeptanz sei unter den Beteiligten sehr hoch; unter der Richterschaft wachse sie mit den Erfolgen.  Insgesamt seien die statistischen Erhebungen jedoch noch nicht aussagekräftig genug.

Im weiteren Verlauf  des Arbeitskreises gab Ortloff zu dem Thema „Gerichtsmediation: Rechtliche Strukturen und praktische Erfahrungen“ Einblicke in seine Tätigkeit als Gerichtsmediator in Berlin.  Dabei wurden verschiedene Aspekte des Mediationsprozesses (u. a. Fragen der Protokollierung, Terminierung, Notwendigkeit einer Haftpflichtversicherung, Fragen des Anwaltszwangs, die Problematik der doppelten Zuständigkeit und die Frage der materiellen Rechtmäßigkeit) erörtert sowie mit den Teilnehmern diskutiert.  Ortloff legte zugleich Zahlen aus dem Land Berlin vor: Das dortige Mediationsmodell laufe seit Oktober 2003; die Statistik des Jahres 2004 enthielte insgesamt 146 Streitsachen, von denen 113 Mediationssachen waren.  Von diesen 146 Sachen seien insgesamt 99 erledigt worden, 68 davon seien Mediationssachen gewesen.  In 77 Fällen gab es eine endgültige Erledigung, bei 19 Fällen wurde keine Einigung erzielt.  Es habe insgesamt 44 Mediationstermine gegeben, die jeweils ca. drei Stunden benötigt hätten (manche jedoch auch sechs bis zu neun Stunden).  Knorr wies in der Diskussion darauf hin, dass nicht abzuschätzen sei, wie viele Prozesse durch Mediationsgespräche verhindert worden seien. 

„Thesen zur Abgrenzung der Gerichtsmediation von der Verwaltungs- und Anwaltsmediation“ stellte anschließend Knorr vor.  Dieser hielt vor allem fest, dass die Abgrenzung häufig eben nicht möglich sei.  In der Diskussion hierzu wurde der Schwerpunkt auf die Rolle des Richters als (nicht) neutraler Mittler und auf die Problematik des objektiven Rechts in Konkurrenz zu der vom Recht unabhängigen mediierten Vereinbarung gelegt.  Vorsitzender Richter am Verwaltungsgericht Hamburg Friedrich-Joachim Mehmel fragte nach der Notwendigkeit der Mediation und ob sie nicht lediglich eine Reflexion auf das Scheitern traditionellen richterlichen Handelns sei.  Ortloff betonte, dass vor allem das Verwaltungsverfahrensrecht gestärkt werden müsse, so z. B. die Anhörungsrechte und die Folgen der Missachtung von Verfahrensrechten der Bürger.  Der Richter am Verwaltungsgericht Jörn Hildner, derzeit im rheinland-pfälzischen Justizministerium für „Öffentliche Verfahrensordnung“ zuständig, gab abschließend einen kurzen Bericht über den Meinungsstand im Ministerium zum „Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der gütlichen Streitbeilegung im Zivilprozess“.

(Bericht von Ass. iur. Katrin Schoppa, Speyer, veröffentlicht in NVwZ 2005, Heft 7, S. 783)

Stand: 31.03.2006